姜乃良

國家管網集團山東公司

近年來，隨著城鄉(xiāng)建設的快速發(fā)展，油氣管道周邊的第三方施工作業(yè)數量激增，成為威脅管道安全的主要風險源。有業(yè)內人士指出，截至2024年，埋地管線因第三方施工損壞造成事故事件的比例超過70%[1]。因此，貫徹落實《石油天然氣管道保護法》和《山東省石油天然氣管道保護條例》，配合政府管道保護主管部門建立科學的風險分類和監(jiān)管機制，對管控第三方施工損壞風險具有重要意義。

1  準確理解和把握第三十五條規(guī)定

為了有效防范第三方施工作業(yè)對管道的損壞，各級政府管道保護主管部門根據《石油天然氣管道保護法》第三十五條等規(guī)定，將管道周邊可能影響管道安全的各類施工作業(yè)納入行政許可事項管理。但施工作業(yè)類型復雜，在相關規(guī)定實施的過程中，也出現一些需要思考的問題。如不同施工作業(yè)對管道產生的風險大小不同，是否應根據風險進行分類管理；根據法律規(guī)定，管道企業(yè)和施工單位應當就施工作業(yè)方案協商一致，并簽訂安全防護協議，是否意味著可以繞過政府主管部門的行政許可手續(xù)而“快速通過”；在雙方協商不成的情況下，如何科學公正組織安全評審；不少第三方施工作業(yè)發(fā)生在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機構是否可以作為管理方參與監(jiān)管等等，需要深入研究并進一步作出明確規(guī)定。

2  科學確定第三方施工作業(yè)風險

第三方施工可按照距離管道遠近，分為近距離、中距離、遠距離施工（0至5米、5米至50米、50米以上）；按照施工類型，可分為大型第三方施工和小型第三方施工；按照施工方式，可分為豎向機械作業(yè)類（如挖掘機、打樁機、鉆探機作業(yè)等）、橫向機械作業(yè)類（如頂管、定向鉆等）、人工作業(yè)類（如人工開挖探坑、人工清理溝渠、樹木移植等）；按照管道運行年限，可分為一般管道（投產運行20年以內）、老舊管道（投產運行超過20年以上）、停運封存管道；按照周邊環(huán)境，可分為人員密集區(qū)域、環(huán)境敏感區(qū)域、地質災害風險區(qū)域等。

為了管控好第三方施工的風險，應按照風險綜合值大小進行科學分級，采取相應的管控措施。分級應綜合考慮與管道距離、施工類型、施工方式、管道運行情況、周邊環(huán)境、施工單位資質等因素，通過設置權重和分值，進行綜合評估。影響因素可參考表 1設置。

表 1 影響因素權重分配及分值設置

影響系數則是考慮到施工期是否處于節(jié)假日或重大節(jié)日期間，是否存在惡劣天氣等情況，風險閾值可參考表 2設置。

表 2 風險閾值設置

根據前述影響因素，可參考設定以下風險計算公式：

式中：P為總體風險值；Wi 為第 i個影響因素的權重；Ti 為第 i個影響因素的評估值；n為風險因素的總個數；k為影響系數。

當P≥5時，可判定為高風險施工作業(yè)，當P＜5時，可判定為低風險施工作業(yè)。

如某第三方施工項目需要在管道一側3米處進行探坑機械挖掘作業(yè)，管道已運行15年，周邊為大型居民小區(qū)，施工單位具備施工資質但第一次臨近管道施工，施工日期為正常工作日，計算 P =1×（9×0.2+6×0.2+6×0.2+5×0.2+10×0.1+8×0.1）=7，故可判定為高風險施工作業(yè)。

參考上述示例，通過梳理出主要影響因素，納入到公式中，可以提供出相對科學的風險值，從而為施工作業(yè)不同等級開展相應的管控，提升工作效率和風險管控力度。

3  分級分類實施第三方施工行政許可

根據第三方施工作業(yè)風險等級，可以分類實行行政許可管理。低風險第三方施工，施工工藝相對簡單，施工周期短，對管道安全影響小，在管道企業(yè)的監(jiān)護下具備快速完工的條件，適宜采取“快速通過”方式，按照雙方協商一致的作業(yè)方案進行施工，不再辦理行政許可手續(xù)，以提升行政部門辦事效率。目前部分省份已經明確規(guī)定或設置了“白名單”，如《江蘇省石油天然氣管道保護范圍內特定施工作業(yè)管理辦法（暫行）》規(guī)定：“村路（6米及以下）、有線電視等村村通工程、小型溝渠清淤、修建季節(jié)性大棚、修建圍墻（非圈占）、機械耕種及局部農田土地平整等小型施工作業(yè)，無需向縣級管道保護主管部門提出申請，但管道權屬單位應當主動提供管道保護方案，保障小型施工作業(yè)快速完工。管道權屬單位應當對小型施工作業(yè)實施清單化管理，定期告知縣級管道保護主管部門”。重慶市《可能影響石油天然氣管道保護的第三方施工作業(yè)方案審批工作指引（試行）》也明確了小型施工作業(yè)“無需向區(qū)縣管道保護主管部門提出申請”。

高風險第三方施工，無論管道企業(yè)和施工單位是否就作業(yè)方案協商一致，都應向政府主管部門申請方案評審、履行行政許可手續(xù)。如山東省石油天然氣管道保護審批制度要求“從事可能影響油氣管道保護的施工作業(yè)，依法需要經過審批的，管道企業(yè)、施工單位應當向管道保護審批部門提出申請...管道保護行政審批部門對申請人提出的管道保護審批申請，應當根據情況分別作出處理”，江蘇省管理辦法規(guī)定除小型施工作業(yè)外，“施工單位與管道權屬單位自行協商并提交安全防護協議的，縣級管道保護主管部門應當作出準予特定施工作業(yè)行政許可。未自行協商的，縣級管道保護主管部門應當組織施工單位與管道權屬單位協商簽訂安全防護協議�！�

如若管道企業(yè)和施工單位出現雙方協商不成，政府主管部門組織安全評審，則能體現公平公正、提升行政部門辦事效率。如山東省石油天然氣管道保護審批制度要求“協商不成的，管道所在地縣級管道保護主管部門應當組織管道保護方面的專家分別對施工單位、管道企業(yè)的管道保護措施、施工作業(yè)方案進行安全評審。專家出具安全評審意見并簽名�！苯�蘇省管理辦法規(guī)定“協商不成的，縣級管道保護主管部門應當組織管道保護和特定施工作業(yè)方面的專家對相關單位資質、施工作業(yè)方案、事故應急預案等進行評審。評審專家應當具有相關專業(yè)高級技術職稱，總數不應少于三人。評審結束時，應當出具專家評審意見，有三分之二及以上評審專家同意的，縣級管道保護主管部門應當作出準予特定施工作業(yè)行政許可�！�

4  發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用助力管道保護工作

管道保護的重點在基層，難點也在基層。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級已普遍設立安監(jiān)辦或應急辦，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好量大面廣的群眾工作，有助于改善管道企業(yè)的外部環(huán)境�！渡綎|省石油天然氣管道保護條例》規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，協助做好管轄區(qū)域內管道保護的相關工作”。建議管道企業(yè)加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作，針對第三方施工作業(yè)，可以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)在信息收集、初步核查和開展群眾思想政治工作等方面的作用和優(yōu)勢，提前開展信息甄別、風險預判和現場預控，及時介入現場管理，杜絕偷干、蠻干和違章事件的發(fā)生，確保管道安全和一方平安。

5  結語

油氣管道第三方施工行政許可制度的有效實施，重點在于構建“政企協同、源頭管控”的風險管控機制，通過科學開展風險分級分類，可為地方行政許可管理提供更為準確的參考依據，許可審批和監(jiān)管安全、專業(yè)、高效。目前，風險分級分類和安全評審過程中，仍然存在一定的人員主觀判斷和決策。未來，管道企業(yè)應更好發(fā)揮主體責任，結合專業(yè)管理和事件案例制定更為細化的風險分級參考指南，壓縮自由裁量的空間；不斷完善行業(yè)專家?guī)�，為評審工作提供技術支持；持續(xù)增強與政府部門的合作，針對第三方施工及時向地方政府管道保護主管部門進行報告和辦理相關手續(xù)。

參考文獻：

[1]胡瑞穎.管線外部風險預防新技術研發(fā)應用案例[J].管道安全保護， 2025(1)： 75-76.

作者簡介：姜乃良，1990年生，工程師，就職于國家管網山東公司管道部，從事管道保護管理工作。聯系方式：18596350562，fatejnl@126.com。