浙江省油氣管道第三方施工作業(yè)行政許可制度實(shí)踐

黃強(qiáng) 陳強(qiáng)

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)東部?jī)?chǔ)運(yùn)寧波輸油分公司

石油天然氣管道作為國(guó)家能源輸送體系的核心基礎(chǔ)設(shè)施，其安全穩(wěn)定運(yùn)行直接關(guān)系國(guó)家能源安全與公共安全。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十五條等規(guī)定，將管道周邊高風(fēng)險(xiǎn)施工作業(yè)納入了行政許可管理。浙江省管道保護(hù)主管部門(mén)通過(guò)建立預(yù)評(píng)價(jià)、整治、后評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “預(yù)—整—后”）全流程管控機(jī)制，將預(yù)評(píng)價(jià)前置為審批條件，確保行政許可制度落地見(jiàn)效，提升了管道安全治理效能。

1  制度邏輯：為何需要 “預(yù)—整—后”全流程管控？

第三方施工是油氣管道安全的主要外部風(fēng)險(xiǎn)源之一，野蠻施工、信息不對(duì)稱(chēng)、責(zé)任邊界模糊等問(wèn)題，易導(dǎo)致管道破損、泄漏甚至發(fā)生爆炸事故。傳統(tǒng)監(jiān)管多聚焦事后處置，難以從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)；而行政許可制度若缺乏全流程支撐，易陷入審批即終點(diǎn)的形式化困境。
“預(yù)—整—后” 全流程管控的核心邏輯，在于構(gòu)建 “源頭預(yù)判—過(guò)程控險(xiǎn)—事后優(yōu)化” 的閉環(huán)管理體系：通過(guò)預(yù)評(píng)價(jià)解決風(fēng)險(xiǎn)在哪、等級(jí)如何的問(wèn)題，為審批提供科學(xué)依據(jù)；通過(guò)整治解決風(fēng)險(xiǎn)怎么防、責(zé)任誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)的問(wèn)題，確保安全措施落地；通過(guò)后評(píng)價(jià)解決管控效果如何、制度怎么改的問(wèn)題，推動(dòng)監(jiān)管制度持續(xù)迭代。三者環(huán)環(huán)相扣，既強(qiáng)化行政許可的剛性約束，又提升安全監(jiān)管的精準(zhǔn)性與高效性，最終實(shí)現(xiàn)安全與效率的平衡。

2  實(shí)踐路徑：“預(yù)—整—后” 全流程管控如何落地？

（1）預(yù)評(píng)價(jià)：行政許可前置核心，筑牢風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控基礎(chǔ)。

預(yù)評(píng)價(jià)是管道第三方施工行政許可受理的第一道防線(xiàn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分級(jí)管控的基礎(chǔ)作用，其核心價(jià)值在于通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)畫(huà)像、分類(lèi)施策。
預(yù)評(píng)價(jià)的實(shí)施邏輯。由專(zhuān)業(yè)預(yù)評(píng)價(jià)單位對(duì)第三方施工開(kāi)展系統(tǒng)性評(píng)估，核心評(píng)估要素包括三大類(lèi)。

作業(yè)屬性：明確施工類(lèi)型（如挖掘、爆破、穿越等）、作業(yè)規(guī)模與工期，判斷作業(yè)對(duì)管道的直接干擾程度�？臻g關(guān)系：精準(zhǔn)測(cè)算施工區(qū)域與管道的距離，結(jié)合管道埋深、管徑等參數(shù)，評(píng)估外力影響的傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境條件：分析施工區(qū)域地質(zhì)結(jié)構(gòu)（如松軟土、巖石層）、水文狀況及周邊敏感設(shè)施，排查間接安全隱患。

基于評(píng)估結(jié)果建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將第三方施工作業(yè)劃分為低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)，為后續(xù)審批與管控提供依據(jù)。

預(yù)評(píng)價(jià)的實(shí)踐價(jià)值。浙江省油氣管道保護(hù)主管部門(mén)率先將預(yù)評(píng)價(jià)作為第三方施工審批前置條件，形成多重效益。

優(yōu)化行政效率：對(duì)無(wú)重大安全隱患的低風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)簡(jiǎn)化審批流程，既減少行政資源浪費(fèi)，又降低市場(chǎng)主體制度性交易成本，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管與效率提升的雙贏。強(qiáng)化基層協(xié)同：分公司、作業(yè)區(qū)等基層管道管理單位憑借貼近現(xiàn)場(chǎng)、熟悉環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助核實(shí)施工信息、排查隱蔽風(fēng)險(xiǎn)，提升預(yù)評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性與全面性。降低事故風(fēng)險(xiǎn)：自該機(jī)制在浙江落地后，第三方施工損壞管道的事件大幅下降，未發(fā)生野蠻施工導(dǎo)致的管道損毀，從源頭遏制了安全事故。

（2）整治：聚焦高風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)管控，構(gòu)建責(zé)任閉環(huán)體系。

整治環(huán)節(jié)是針對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)識(shí)別的中高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)實(shí)施的 “靶向管控”，核心是通過(guò)明確責(zé)任、細(xì)化措施、全程跟蹤，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑。

整治環(huán)節(jié)的核心舉措。厘清三方責(zé)任邊界，形成閉環(huán)管理。

油氣管道企業(yè)：承擔(dān)日常監(jiān)護(hù)責(zé)任，需指派專(zhuān)人現(xiàn)場(chǎng)值守，實(shí)時(shí)指導(dǎo)監(jiān)督，及時(shí)預(yù)警異常情況。第三方施工單位：履行現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)主體責(zé)任，需根據(jù)預(yù)評(píng)價(jià)結(jié)論制定專(zhuān)項(xiàng)防護(hù)方案，明確物理隔離（如設(shè)置防護(hù)欄、警示標(biāo)識(shí)）、設(shè)備操作規(guī)范（如限制挖掘機(jī)械作業(yè)力度）、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)頻次（如每2小時(shí)記錄管道周邊沉降數(shù)據(jù)）等要求，并同步落實(shí)應(yīng)急演練與物資儲(chǔ)備（如配備泄漏封堵工具、應(yīng)急通訊設(shè)備）。浙江省油氣管道保護(hù)主管部門(mén)：負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，建立 “方案預(yù)審—現(xiàn)場(chǎng)督查—問(wèn)題整改” 全流程跟蹤機(jī)制，發(fā)現(xiàn)防護(hù)方案不達(dá)標(biāo)、措施執(zhí)行不到位的情況，責(zé)令整改，直至符合安全標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化措施落地監(jiān)督。浙江省油氣管道保護(hù)主管部門(mén)通過(guò) “動(dòng)態(tài)巡查+技術(shù)賦能” 確保整治效果：一方面定期赴現(xiàn)場(chǎng)核查防護(hù)措施執(zhí)行情況，另一方面利用視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)傳感器等技術(shù)，遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控施工動(dòng)態(tài)，避免紙上整改、形式整改。

（3）后評(píng)價(jià)：閉環(huán)管理優(yōu)化引擎，推動(dòng)制度迭代。

后評(píng)價(jià)是全流程管控的收尾與起點(diǎn)，既是對(duì)本次施工管控效果的檢驗(yàn)，也是下一輪制度優(yōu)化的依據(jù)，核心目標(biāo)是讓監(jiān)管更適配實(shí)際需求。

后評(píng)價(jià)的評(píng)估維度。施工完成后，從三個(gè)核心指標(biāo)開(kāi)展全面復(fù)盤(pán)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判準(zhǔn)確率：驗(yàn)證預(yù)評(píng)價(jià)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)是否一致，判斷預(yù)評(píng)價(jià)指標(biāo)是否遺漏關(guān)鍵因素（如是否未考慮汛期對(duì)施工的影響）。措施執(zhí)行到位率：核查整治環(huán)節(jié)要求的防護(hù)措施是否 100% 落地，分析未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的原因（如企業(yè)成本壓力、監(jiān)管頻次不足）。安全效果達(dá)標(biāo)率：評(píng)估施工后管道是否保持完好、周邊環(huán)境是否未受影響，判斷管控措施的實(shí)際效果。

后評(píng)價(jià)的價(jià)值轉(zhuǎn)化。建立 “評(píng)價(jià)結(jié)果—制度優(yōu)化” 聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將后評(píng)價(jià)結(jié)論轉(zhuǎn)化為具體改進(jìn)措施。

若某類(lèi)作業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判準(zhǔn)確率偏低，調(diào)整預(yù)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重（如增加施工季節(jié)作為評(píng)估要素）。若措施執(zhí)行到位率不足，優(yōu)化整治流程（如增加監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)抽查頻次）。若安全效果達(dá)標(biāo)率良好，將該類(lèi)作業(yè)的管控經(jīng)驗(yàn)固化為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)這種 “實(shí)踐—評(píng)估—優(yōu)化” 的良性循環(huán)，持續(xù)提升行政許可管理的科學(xué)性，避免制度與實(shí)際脫節(jié)。

3  安全價(jià)值：全流程管控為油氣管道安全帶來(lái)什么？

“預(yù)—整—后” 全流程管控機(jī)制的落地，不僅是行政許可制度的具象化延伸，更從三個(gè)維度為油氣管道安全提供堅(jiān)實(shí)保障。
安全維度：從源頭到末端全鏈條防范風(fēng)險(xiǎn)，大幅降低第三方施工導(dǎo)致的管道事故，守護(hù)國(guó)家能源生命線(xiàn)安全；效率維度：通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)實(shí)現(xiàn)差異化管控，低風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)簡(jiǎn)化審批、高風(fēng)險(xiǎn)作業(yè)精準(zhǔn)管控，既避免監(jiān)管 “一刀切”，又降低企業(yè)制度性交易成本；治理維度：清晰界定油氣管道企業(yè)、第三方施工單位、浙江省油氣管道保護(hù)主管部門(mén)的責(zé)任邊界，解決誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管的困境，同時(shí)通過(guò)后評(píng)價(jià)推動(dòng)監(jiān)管制度持續(xù)優(yōu)化，提升管道安全治理的現(xiàn)代化水平。

4  總結(jié)：全流程管控是管道安全的保障

“預(yù)—整—后”全流程管控機(jī)制，是落實(shí)《石油天然氣管道保護(hù)法》、保障行政許可制度見(jiàn)效的關(guān)鍵支撐。其本質(zhì)是通過(guò)系統(tǒng)化思維、閉環(huán)化管理、精準(zhǔn)化施策，將油氣管道第三方施工安全風(fēng)險(xiǎn)管在事前、控在事中、改在事后。從浙江省油氣管道保護(hù)主管部門(mén)的實(shí)踐來(lái)看，這一機(jī)制不僅能有效防范安全事故，更能實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管與行政效率的雙贏。未來(lái)，隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的融入，全流程管控將進(jìn)一步向智能化預(yù)判、數(shù)字化監(jiān)管升級(jí)，為服務(wù)國(guó)家能源戰(zhàn)略、保障能源安全提供更加強(qiáng)勁的制度動(dòng)力。

作者簡(jiǎn)介：黃強(qiáng)，現(xiàn)任寧波分公司管道保衛(wèi)部部長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事油氣管道保護(hù)工作，配合浙江省管道保護(hù)主管部門(mén)處置多起第三方違法施工活動(dòng)，對(duì)第三方施工作業(yè)進(jìn)行科學(xué)歸類(lèi)，探索建立有效管控措施，有效遏制了第三方施工作業(yè)損壞管道事件的發(fā)生，保障了管道安全運(yùn)行。

陳強(qiáng)，寧波分公司維搶修隊(duì)書(shū)記兼副隊(duì)長(zhǎng)，長(zhǎng)期從事油氣管道保護(hù)和管道維搶修工作，曾協(xié)助浙江省管道保護(hù)主管部門(mén)處置油氣管道應(yīng)急維搶修，保障油氣管道安全。