甘肅省管道保護協(xié)會課題組

管道運輸作為與公路、鐵路、海運和航空并列的五大運輸方式之一，具有高效、經(jīng)濟、安全、環(huán)保的特點。據(jù)資料顯示，世界上99%的天然氣和85%的原油通過管道運輸。早在1865年美國就建成世界上第一條輸油管道，到2022年全世界油氣干線管道總長度達到203萬公里。我國于1974年建成第一條長輸管道，將大慶原油輸送至秦皇島，至2023年底國內(nèi)油氣干線管道總長度達到18萬公里，位居世界第三。

由于油氣介質(zhì)具有高壓、易燃和易爆的特點，管道一旦被損壞導(dǎo)致能源供應(yīng)中斷，影響社會正常運轉(zhuǎn)，同時還極易發(fā)生火災(zāi)爆炸和人員傷亡事故，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來嚴(yán)重損失。因此，不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，對管道保護都十分重視。我國于2010年頒布實施了《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》），著重從政府管理體制、管道規(guī)劃建設(shè)運行、工程交叉相遇和法律責(zé)任等方面明確管道保護要求，重點防范管道上方違法占壓、施工挖掘和打孔盜油等影響管道安全的行為，旨在以法律的權(quán)威性保障油氣輸送安全，切實維護國家能源安全和公共安全。

1  甘肅省域范圍內(nèi)油氣管道分布和保護現(xiàn)狀

甘肅是連接新疆和中亞油氣資源與內(nèi)地的唯一重要通道。本世紀(jì)之初，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，油氣管道建設(shè)大規(guī)模展開，貫穿東西、橫跨南北的17條跨省能源大“動脈”加快形成，甘肅省域范圍內(nèi)油氣干線管道總長度接近1萬公里，位居全國前列。

其中，過境甘肅省的西氣東輸工程，是世界級管道工程，由已經(jīng)投產(chǎn)的一線（新疆—上海）、二線（中亞—香港）和正在建設(shè)的三線（中亞—福建、廣東）、四線（中亞—中衛(wèi)）組成，管道總長度超過2萬公里，承擔(dān)了全國天然氣輸送量的50%。這4條線全部經(jīng)過甘肅省河西走廊，敷設(shè)總長度4000多公里。截至2024年底，西氣東輸工程累計輸送天然氣9600億立方米，其中輸往長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)5000億立方米，給4億多人口送去清潔能源，為保障能源供應(yīng)、建設(shè)美麗中國作出了應(yīng)有貢獻；全省有52個縣（區(qū)、市）通了天然氣，廣大人民群眾享受了管道建設(shè)帶來的紅利，生活環(huán)境質(zhì)量也得到明顯改善。此外，鄯善—蘭州原油管道、蘭州—成都—重慶成品油管道、蘭州—鄭州—長沙成品油管道等長輸干線管道的建設(shè)，徹底解決了長期困擾甘肅省利稅大戶蘭州石化公司原料輸入和產(chǎn)品外運難題，有力保障了企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，有效助推了國家能源戰(zhàn)略的落地實施。

甘肅省委、省政府歷來高度重視管道保護工作。2004年省政府第20號令頒布了《甘肅省石油天然氣管道設(shè)施保護辦法（試行）》，先后7次與中石油集團共同舉辦管道保護工作會議，協(xié)作建立了覆蓋管道沿線市縣鄉(xiāng)村的管道保護體系。長慶油田隴東油區(qū)曾是打孔盜油重災(zāi)區(qū)，政企警通力合作嚴(yán)厲打擊盜油、收油等違法行為，作案數(shù)由高峰時一年6000多起降低為幾十起，地企關(guān)系由“冤家”變成“親家”，形成了“共建、共享、共贏”的新發(fā)展格局，2009年時任國家副主席的習(xí)近平同志在慶陽市考察時稱贊其為“和諧模范油區(qū)”。

2011年，甘肅省工信委和中石油集團共同創(chuàng)辦了國內(nèi)唯一的《管道保護》期刊（內(nèi)刊），10多年來刊載原創(chuàng)文章2700多篇，受到有關(guān)方面的重視與好評，目前已移交國家石油天然氣管網(wǎng)集團管理并取得了正式刊號。2014年成立了國內(nèi)唯一的省級社會組織——甘肅省管道保護協(xié)會，理事單位由中石油集團長慶油田、管道工程局和國家管網(wǎng)集團所屬9家管道企業(yè)，中國石油大學(xué)等高校和自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、管道規(guī)劃設(shè)計等研究機構(gòu)，公路、水利、電力、鐵路等線性工程單位組成，先后承擔(dān)了多項管道保護工作和研究課題，較好地發(fā)揮了政府和企業(yè)的橋梁紐帶作用。

多年來，甘肅省把油氣管道安全保護納入全省工作大局，不斷創(chuàng)新體制機制、完善責(zé)任體系，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、地企合作、社會參與的工作格局，持續(xù)強化依法保護、源頭治理、規(guī)范管理、群防群治的工作舉措，逐漸形成了事有所管、管有所依、依有所循、循有所考、考有所評的管道安全保護“甘肅模式”，為保障國家能源安全和公共安全作出了重要貢獻。2024年初，國家管網(wǎng)集團成立了甘肅公司（管轄甘肅、青海、西藏境內(nèi)的管道），在用管道里程居集團首位，進一步凸顯了甘肅作為國家能源戰(zhàn)略通道的功能作用和重要地位。

2  存在的問題及原因分析

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，油氣管道保護和運維仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。從國內(nèi)狀況看，主要是：一些單位和個人違反管道保護距離制度，違法建設(shè)或者從事其他施工挖掘作業(yè)；一些地方打孔盜油（氣）等破壞管道的違法犯罪活動屢禁不止；一些遠離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道現(xiàn)在被開發(fā)區(qū)、居民樓、學(xué)校、醫(yī)院、商店等建筑物包圍或占壓，形成高后果區(qū)。國家油氣輸送管道隱患與高風(fēng)險區(qū)域管理平臺統(tǒng)計顯示，截至2023年10月，全國共有人員密集型高后果區(qū)11 590處，占總里程的12.8%。高后果區(qū)管道一旦發(fā)生泄漏，極有可能造成較大的人員傷亡或環(huán)境污染事件。如，2013年發(fā)生在青島市黃島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“11·22”輸油管道泄漏爆炸重特大事故，造成63人遇難，156人受傷，直接損失7億多元。

從甘肅省實際看，管道保護工作有著比較好的基礎(chǔ)，多年未發(fā)生嚴(yán)重安全生產(chǎn)事故，安全形勢總體穩(wěn)定向好，但穩(wěn)中有危，穩(wěn)中有險。特別是油氣管道所經(jīng)過的山區(qū)、綠洲、城鎮(zhèn)、沙漠戈壁，環(huán)境復(fù)雜多變，個別隱患猶存，違法占壓、第三方施工挖掘損壞管道現(xiàn)象時有發(fā)生，高后果區(qū)管理難度大，影響管道安全和公共安全的風(fēng)險因素較多。概括起來，主要是：

（1）管道用地和土地權(quán)利人矛盾突出。通常情況，管道企業(yè)僅在兩年左右的建設(shè)期取得臨時用地權(quán)利，然而后續(xù)管道運行期則長達四五十年，導(dǎo)致與土地權(quán)利人之間產(chǎn)生了一些矛盾。如前些年發(fā)生在張掖、酒泉等地管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)問題，農(nóng)戶要求補償而引發(fā)持續(xù)上訪。《管道保護法》規(guī)定：“為了保護管道安全，在管道上方禁止種植果樹等深根植物、修建溫室和使用機械進行挖掘施工等�！薄睹穹ǖ洹芬�(guī)定：“土地承包經(jīng)營人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)�！焙苊黠@，管道企業(yè)在沒有獲得用地權(quán)利的情況下，是無法與土地承包經(jīng)營人達成一致的，其直接后果就是企業(yè)不得不使用大量人力在管道上方巡護，甚至動用無人機、光纖預(yù)警和視頻監(jiān)控等技術(shù)裝備，以防止出現(xiàn)占壓和施工挖掘損壞，管道維護成本明顯上升。

（2）管道與建筑物的保護距離不明確。《管道保護法》第十三條規(guī)定：“管道建設(shè)的選線應(yīng)與建筑物、構(gòu)筑物保持國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定的保護距離�！钡谌�十一條還規(guī)定：“在管道周邊修建建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。”但由于至今沒有相關(guān)國家技術(shù)規(guī)范出臺，一些管道與居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、車站、商場間距不足，人口密集型高后果區(qū)增長過快。如蘭州市安寧區(qū)中海河山郡社區(qū)修建在原油和成品油兩條干線管道旁邊，該社區(qū)有31棟住宅樓，離管道最近處不足10米，存在較大的安全隱患。

（3）管道規(guī)劃與國土規(guī)劃銜接不暢�！豆艿辣Ｗo法》第十二條規(guī)定：“管道建設(shè)選線方案經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃�！睋�(jù)了解，甘肅省境內(nèi)管道數(shù)據(jù)尚未完全納入國土空間規(guī)劃，使得管道工程與鐵路、公路、高壓輸電線路等其他工程相遇時出現(xiàn)相互干擾和保護不到位的問題。特別是像河西走廊經(jīng)濟帶地域狹長，土地資源寶貴，過境的6條油氣干線管道本應(yīng)采取管廊形式集中通過，但由于缺乏規(guī)劃，分散的布局給沿線土地利用帶來不利影響。

（4）相關(guān)部門法定責(zé)任不明晰。《管道保護法》第五條規(guī)定：“省能源主管部門主管全省管道保護工作，省政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)管道保護的相關(guān)工作�！蹦壳�，甘肅省能源主管部門和應(yīng)急管理、市場監(jiān)管、自然資源、公安等相關(guān)部門沒有將法律規(guī)定寫入本部門的三定方案，造成管理邊界不清，難以形成有效合力。同時，保護與安全密不可分，全省鐵路、公路、電力等部門均實行一體化管理，而管道的安全生產(chǎn)和保護工作則分別由省應(yīng)急和能源部門負責(zé)，由此造成了交叉重復(fù)和管理“真空”現(xiàn)象。

（5）管道保護法制體系不健全�！豆艿辣Ｗo法》頒布實施以來，甘肅省一直沒有出臺配套的地方法規(guī)和部門規(guī)章。實踐證明，僅靠《管道保護法》的原則性規(guī)定難以應(yīng)對當(dāng)前管道保護工作所面臨的諸多矛盾和挑戰(zhàn)，如管理體制機制不順暢、保護距離不明確、管道用地權(quán)利不清晰，等等。這些問題，都亟需結(jié)合上位法規(guī)定和省情實際，制定針對性強、可操作的地方法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)范，從而走出無法可依的現(xiàn)實窘境。

3  幾點建議

習(xí)近平總書記視察甘肅時強調(diào)指出，要切實抓好安全生產(chǎn)，常態(tài)化排查整治風(fēng)險隱患，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急救援能力。加強管道保護，是全面貫徹落實習(xí)近平總書記視察甘肅重要講話重要指示精神的題中應(yīng)有之義，更是以高水平安全護航高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。具體建議如下：

（1）堅持把管道保護納入國土規(guī)劃重要內(nèi)容。自然資源部門要統(tǒng)籌能源安全與國土空間保護利用，按照《管道保護法》第三十一條“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地”的原則，加強管道項目選址論證，將管道規(guī)劃納入“十五五”國土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，做到各專項規(guī)劃與管道規(guī)劃相協(xié)調(diào)，處理好管道與公路、鐵路、電網(wǎng)相交相遇關(guān)系，在管道經(jīng)過較多的區(qū)域規(guī)劃修建集中管廊，真正做到既節(jié)約利用土地資源，又保證油氣管網(wǎng)安全運行。

（2）科學(xué)設(shè)置管道安全保護帶。按照《管道保護法》第三十條規(guī)定并參考發(fā)達國家和地區(qū)的做法，可在管道中心線兩側(cè)設(shè)立保護帶，其范圍根據(jù)管徑、壓力、輸送介質(zhì)及人口和建筑物密度確定，以便在緊急情況下有緩沖地帶和時間。保護帶范圍內(nèi)原則上禁止修建醫(yī)院、學(xué)校、居民小區(qū)等人口密集場所，特殊情況下還應(yīng)進行專項風(fēng)險評價，提出保護方案并報管道所在地縣級以上政府建設(shè)主管部門和管道保護主管部門批準(zhǔn)后方可實施。

（3）注重采用地役權(quán)方式解決管道用地。《民法典》規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己不動產(chǎn)的效益�！苯�年來國內(nèi)政界、學(xué)界和管道運營者對各類管道用地作了大量比較研究，多數(shù)觀點贊同采用地役權(quán)方式，由當(dāng)?shù)卣�府組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)，對確實影響土地使用的，由省級政府主管部門根據(jù)對土地使用影響程度制定補償標(biāo)準(zhǔn)。這種辦法既符合我國集約化用地的土地政策，管道企業(yè)無需為征地支付高昂成本，同時還有利于調(diào)動土地權(quán)利人保護管道的積極性，降低企業(yè)為清理占壓、預(yù)防施工挖掘損壞等所支付的高額費用。

（4）著力理順管道安全和保護管理體制。據(jù)了解，江蘇、山西、山東、陜西、新疆、青海等大多數(shù)省級能源主管部門的三定方案都明確了管道保護管理職責(zé)，并指定有關(guān)處室及專崗負責(zé)管道保護業(yè)務(wù)。因此，建議以貫徹落實黨的二十屆三中全會精神為契機，對全省能源主管部門以及應(yīng)急管理、市場監(jiān)督、自然資源、生態(tài)環(huán)境、公安等與管道安全保護工作有關(guān)的部門的三定方案中，依法明確規(guī)定管道保護管理職責(zé)。同時，參照國家能源局對電力行業(yè)的監(jiān)管方式，在省能源主管部門設(shè)立管道（能源）安全監(jiān)管機構(gòu)，對管道安全生產(chǎn)和保護實行一體化監(jiān)督管理，并牽頭推進跨部門綜合監(jiān)管。

（5）加快制定出臺甘肅省石油天然氣管道保護條例。目前浙江、山東、天津、貴州等省市已出臺管道保護地方法規(guī)，新疆、遼寧等省正處在調(diào)研起草階段。2016年—2017年省能源局曾委托省管道保護協(xié)會完成了地方條例的調(diào)研起草工作，草稿征求并吸收了全國人大法工委和省人大法工委、國務(wù)院法制辦和省政府法制辦，以及管道企業(yè)、社會公眾等方面的意見，已經(jīng)有比較好的基礎(chǔ)。建議將《管道保護條例》列入省人大立法計劃，經(jīng)多方調(diào)研論證后，爭取早日形成有甘肅特色、操作性強的條例草案。

（6）深入開展管道保護法律研究與實踐。鑒于《管道保護法》長期未做修訂，已不能完全適應(yīng)當(dāng)前形勢，國家管網(wǎng)集團在2024年度工作報告中提出要推進管道保護法修訂工作。建議甘肅省積極參與試點工作，政企共同開展調(diào)查研究，全面總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、尋找差距不足，為《管道保護法》修訂完善提供經(jīng)驗借鑒。省級層面可建立由政府部門、管道企業(yè)、油田企業(yè)參與的管道建設(shè)與保護工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管道規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，制定《管道保護法》普法計劃，協(xié)調(diào)處理管道保護中的矛盾和問題。要充分發(fā)揮管道保護協(xié)會橋梁紐帶作用，動員更多的民間力量參與管道保護工作，開展相關(guān)工作，提供力量支持。

我們相信，甘肅作為西部重要的能源基地和管道大省，完全有條件有能力先行一步，為推進油氣管道保護法制化進程、保障國家能源安全和管道安全作出應(yīng)有貢獻。

（課題組長：朱行之，甘肅省管道保護協(xié)會會長、名譽會長，《管道安全保護》主編。課題組成員：韓鳳彪、姜長壽、崔振興、鄧治超）

本文轉(zhuǎn)載自中共甘肅省委政策研究室《智庫專呈》2025年第3期（總第100期）。