鄭賢斌

中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售分公司

摘要：當(dāng)前和今后一個時期正值我國油氣體制改革和運營機制變革的重要時期，油氣管道企業(yè)在高質(zhì)量發(fā)展進程中承擔(dān)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、增強核心功能、提高核心競爭力的發(fā)展重任同時，面臨著諸多不確定性安全風(fēng)險。本文從政府、企業(yè)、社會、公眾等多個層面，從管理體制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、科技裝備和管理創(chuàng)新等多個維度，從管道系統(tǒng)全生命周期風(fēng)險管控、“事后管理”轉(zhuǎn)向“超前預(yù)防”等多個角度，分析油氣管道安全保護相關(guān)方和影響因素，提出落地落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”工作方針的具體舉措和對策，為油氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)方推動高質(zhì)量安全發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：石油天然氣管道；安全生產(chǎn)；保護；法律；技術(shù)

油氣管道系統(tǒng)作為國家能源運輸?shù)拇髣用}，肩負(fù)著能源供應(yīng)與安全的重要使命，截至2024年底，我國油氣長輸管道總里程已達(dá)19.5萬公里，布局優(yōu)化、覆蓋廣泛、功能完備的“全國一張網(wǎng)”日臻完善，與此同時，各級政府對油氣管道的安全監(jiān)管越來越嚴(yán)，社會公眾對能源安全和公共安全的期望越來越高。當(dāng)前，正值“十四五”規(guī)劃收官和“十五五”規(guī)劃謀定，《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》實施十五周年的關(guān)鍵之際，本文結(jié)合管道保護法實施成效和遇到的問題，開展油氣管道本質(zhì)安全和公共安全于一體的保護體系探討，提出新時期油氣管道安全保護重點的建議，助推能源管輸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、催生管網(wǎng)未來新業(yè)態(tài)。

1  油氣管道保護相關(guān)法律實施情況

國家高度重視油氣管道安全生產(chǎn)和保護工作，先后頒布實施的相關(guān)法律有《管道保護法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》《特種設(shè)備安全法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護法》《能源法》�！冻擎�(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》2010年頒布，2016年首次修訂，2024年啟動第二次修訂�！短胤N設(shè)備安全法》2013年頒布實施至今，配套的《特種設(shè)備目錄》經(jīng)過2014年、2019年、2024年三次修訂�！栋踩�生產(chǎn)法》2002年首次頒布，經(jīng)過2009年、2014年、2021年三次修改，新版《安全生產(chǎn)法》于2021年9月正式施行�！董h(huán)境保護法》1989年首次頒布，2014年修訂�！赌茉捶ā�2024年頒布，2025年1月1日實施。但《管道保護法》自2010年首次頒布實施以來至今仍未修訂，絕大多數(shù)省份尚未出臺地方條例，缺乏相配套的國務(wù)院法規(guī)和部門規(guī)章制度。

1.1  管道保護法實施情況

管道保護法頒布實施前，由于缺乏立法層面支持，油氣管道建設(shè)土地征用、手續(xù)辦理等方面遇到的阻力和困難不少，導(dǎo)致我國油氣管道主要集中在西部、東北這些土地資源相對豐富的地區(qū)，而土地資源緊缺與管道用地權(quán)屬之間的矛盾，嚴(yán)重制約了東部、南部等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的管道事業(yè)發(fā)展。2010年管道保護法正式頒布后，經(jīng)過15年建設(shè)，我國順利建成連通海外、覆蓋全國、橫跨東西、縱貫?zāi)媳钡挠蜌夤歉删W(wǎng)絡(luò)，高效打通東北、西北、西南及海上四大油氣能源戰(zhàn)略通道，管道里程增加約12萬公里，最高壓力由10 MPa提升到12 MPa，最大管徑由1016 mm提升到1422 mm，為我國實施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略和培育綠色低碳發(fā)展新動能提供了重要的支撐保障，也為大國裝備制造、工藝設(shè)計、技術(shù)研發(fā)打造了優(yōu)良的平臺，成為國家能源安全保護的重要基石。與此同時，管道保護法探索實施是一個長期的過程，遇到的問題也不能回避：一是關(guān)于管道安全監(jiān)管體制方面。與鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全保護工作同屬一個部門監(jiān)管機制不同，管道缺乏牽頭或歸口監(jiān)管部門，容易造成監(jiān)管漏洞和責(zé)任不清，“監(jiān)管多頭、政出多門”，難以落實“源頭監(jiān)督、全程管控”安全監(jiān)管體制建設(shè)的要求，個別地方管道安全監(jiān)管職能不明確，部門之間互相推諉、責(zé)任懸空；管道法定檢驗、地役權(quán)及登記、過境分稅和財政轉(zhuǎn)移支付等制度尚未建立，與2007年頒布實施的《物權(quán)法》規(guī)定銜接不夠，土地權(quán)利人獲得補償機制及補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏，不利于維護管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權(quán)利；多數(shù)地方?jīng)]有配備管道保護執(zhí)法力量，對違法行為“零處罰”的現(xiàn)象依然存在。二是關(guān)于管道建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)方面。國家至今未出臺全國性的管道建設(shè)專項規(guī)劃，導(dǎo)致管道建設(shè)項目與所在地的國土空間規(guī)劃（包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃）、岸線規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接不緊密，當(dāng)管道建設(shè)影響地方規(guī)劃，地方政府往往不進行專業(yè)評估，就要求管道企業(yè)無條件改線。關(guān)于“管道保護距離”的國家標(biāo)準(zhǔn)仍未出臺，油氣管道工程設(shè)計規(guī)范均采用加強管道強度來保證管道周邊建（構(gòu)）筑物的安全，但如何應(yīng)對管道運行后續(xù)人口密度增加帶來的新問題新風(fēng)險，尚缺乏規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)支持。三是關(guān)于管道保護理念方面。過去，建設(shè)單位對于管道占壓的認(rèn)識存在局限，一味認(rèn)為管道上方不應(yīng)有任何建（構(gòu)）筑物，導(dǎo)致管道上方物權(quán)的法律條文釋義矛盾（《管道保護法》第三十條與《民法典》第三百三十一條）。近年來，隨著管道設(shè)計、施工等技術(shù)改進，大多數(shù)油氣管道采取3PE外防腐層結(jié)構(gòu)，植物根系對管道防腐層基本不會造成傷害，過度砍伐反而可能形成沖溝，導(dǎo)致露管、懸空和防腐層損傷，不利于管道安全；對于管道上方的塑料大棚，管道強度、埋深決定了其基本不會造成實質(zhì)性危害；對于特殊穿越，管道埋深往往達(dá)到二、三十米及以上，基本屬于免維護設(shè)計，安全系數(shù)高，風(fēng)險低。因此，對種植深根植物、修建大棚和特殊穿越處上方的建（構(gòu)）筑物不應(yīng)認(rèn)定為違法占壓。

1.2  安全生產(chǎn)法實施情況

《安全生產(chǎn)法》是我國第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，也是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。根據(jù)2023年全國人大執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查安全生產(chǎn)法實施情況的報告，法律實施存在的主要問題：一是內(nèi)生動力不足，生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任虛化�！鞍踩珘毫χ鸺夁f減，安全責(zé)任落實不下去”的問題比較突出，部分企業(yè)對雙重預(yù)防機制認(rèn)識不到位，安全生產(chǎn)治理模式還沒有完全實現(xiàn)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。一些企業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制流于形式，缺乏實用性，應(yīng)急演練重“演”輕“練”。二是精準(zhǔn)監(jiān)管尚未破題，監(jiān)管成效有待提升。各地監(jiān)管隊伍人員數(shù)量結(jié)構(gòu)普遍呈“倒金字塔型”，責(zé)任與保障不相匹配，基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。安全隱患排查整治質(zhì)量不高，生產(chǎn)經(jīng)營單位疲于應(yīng)付，有的地方執(zhí)法“寬松軟虛”問題突出，只檢查不整治，或以罰代管代改、罰而不管不改。三是監(jiān)督保障制度效果不彰，影響社會共治深入推進。行政執(zhí)法與司法銜接不暢，應(yīng)急救援體系建設(shè)還不夠完備，安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度不完善。公眾風(fēng)險防范意識相對淡薄，全社會參與應(yīng)急救援的局面還沒有完全形成。

1.3  特種設(shè)備安全法實施情況

《特種設(shè)備安全法》是一部兼具發(fā)展和安全的綜合性法律，是特種設(shè)備領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對于包括鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道在內(nèi)的特種設(shè)備的安全管理具有強制約束力。根據(jù)2023年全國人大執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查特種設(shè)備安全法實施情況的報告，法律實施中存在的突出問題：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在短板弱項。行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿θ孕柽M一步挖掘，大量特種設(shè)備關(guān)鍵零部件仍需要進口，核心技術(shù)自主可控能力欠缺，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，能源與材料消耗問題突出。二是企業(yè)主體責(zé)任尚未全面落實。少數(shù)企業(yè)安全意識淡薄，未按規(guī)定主動申報定期檢驗，設(shè)備更新改造、檢修維保不到位，難以有效落實安全主體責(zé)任。特種設(shè)備應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性和可操作性。三是監(jiān)管效能有待進一步提升。監(jiān)管手段難以適應(yīng)特種設(shè)備發(fā)展新形勢，業(yè)務(wù)能力與特種設(shè)備專業(yè)監(jiān)管的需要還有較大差距。四是監(jiān)管體制仍需理順。個別地方政府責(zé)任未充分落實，特種設(shè)備隱患得不到及時治理，監(jiān)管執(zhí)法難度較大。

2  新時期油氣管道安全保護的重點

《能源法》明確要求“國家加強能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保護”。油氣管道安全保護作為國家安全體系的組成部分，應(yīng)以總體國家安全觀為指導(dǎo)，對標(biāo)發(fā)達(dá)國家管道安全立法經(jīng)驗和最佳實踐，有針對性地提出新時期油氣管道安全保護的重點，全面提升油氣管道安全運輸、高效運行和價值服務(wù)能力。

2.1  加快管道保護法修訂完善

一是健全管道安全監(jiān)管體制機制。建議構(gòu)建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管體制機制，落實各部門管道保護法定職責(zé)，整合分散在各部門的安全監(jiān)督職能，推進跨部門綜合監(jiān)管，或者設(shè)立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，加強執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)，全面推行管道全生命周期安全生產(chǎn)和保護實行一體化管理。二是推進法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)�，F(xiàn)行管道保護法缺少配套的行政法規(guī)和技術(shù)規(guī)范支撐，建議吸納先進施工技術(shù)、安全技術(shù)、監(jiān)（檢）測技術(shù)和完整性管理等成果，運用于法律相關(guān)條款和強制性技術(shù)規(guī)范的修訂完善，做好配套法規(guī)和部門規(guī)章的制定工作，健全管道保護法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是加強管道安全風(fēng)險防控能力。研究并理清管道與國土空間規(guī)劃關(guān)系，改進管道設(shè)計選線的原則和理念，提升管道施工過程管理的合規(guī)性和可靠性，建立公共地役權(quán)制度，提升應(yīng)急管理的配套性和聯(lián)動性，完善事故調(diào)查和處理機制，增加群眾自救等內(nèi)容。

2.2  加快管道系統(tǒng)安全保護新技術(shù)和新裝備建設(shè)

一是科學(xué)編制“十五五”及未來一段時間管道安全保護發(fā)展規(guī)劃。按照保護對象（管道本體保護、管道周邊環(huán)境保護、管道運行安全保護），保護方式（主動保護、被動保護），保護階段（設(shè)計階段保護、施工階段保護、運行階段保護）進行分類，對標(biāo)世界油氣管道安全保護技術(shù)發(fā)展階段與格局，分析我國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域、重大裝備方面存在的差距和不足，對符合能源轉(zhuǎn)型趨勢和中國實際的管道安全發(fā)展進行長遠(yuǎn)布局，支持我國油氣管道行業(yè)高質(zhì)量安全發(fā)展配套的若干政策措施。二是全方位推進管道安全保護技術(shù)和裝備研究和實踐。借鑒軍工項目的管理模式，重點突破管道設(shè)計理念更新、施工器具和工藝流程升級、管道本體和焊接以及防腐等新材料研發(fā)和應(yīng)用，持續(xù)推進大功率調(diào)頻電驅(qū)/燃驅(qū)壓縮機組、輸油泵機組、全口徑各類閥門和數(shù)據(jù)采集與監(jiān)視控制（SCADA）系統(tǒng)等關(guān)鍵裝備的升級迭代，加快實現(xiàn)設(shè)備的國產(chǎn)化及核心技術(shù)的自主可控，打破國外技術(shù)壟斷。三是加快綜合能源系統(tǒng)相關(guān)安全保護技術(shù)研究和應(yīng)用。從全局和戰(zhàn)略角度，謀劃能源物理和信息系統(tǒng)的耦合模式，研究和建立管道與多種運輸方式邊際接口的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和體系，推動綜合能源系統(tǒng)從理論研究、試點示范向大規(guī)模推廣應(yīng)用，為重構(gòu)新型管道運輸系統(tǒng)安全保護技術(shù)體系提供更堅實的物理支撐。

2.3  智能管道、智慧管網(wǎng)安全保護技術(shù)研究

目前，我國智慧管網(wǎng)建設(shè)尚處于數(shù)據(jù)采集與存儲階段，數(shù)據(jù)孿生模型構(gòu)建中實體模型和物理模型尚未有效結(jié)合，物理模型構(gòu)建的目標(biāo)還不明確，與GIS系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、管道生產(chǎn)管理系統(tǒng)等各系統(tǒng)之間仍然沒有集成，智慧工地的數(shù)據(jù)管理較為粗放，站場的智慧化缺乏深度分析與決策支持應(yīng)用，基于大數(shù)據(jù)的管道泄漏監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)害預(yù)警、腐蝕控制有待加強。建議通過全要素的全面深度互聯(lián)，打通設(shè)計、生產(chǎn)、管理、服務(wù)等全過程活動各個環(huán)節(jié)的信息流，增強管道安全生產(chǎn)的感知、監(jiān)測、預(yù)警、處置和評估能力，從而加速安全生產(chǎn)和保護從靜態(tài)分析向動態(tài)感知、事后應(yīng)急向事前預(yù)防、單點防控向全局聯(lián)防的轉(zhuǎn)變，提升管道本質(zhì)安全和公共安全水平。

2.4   新型能源體系下構(gòu)建“韌性”管道安全保護綜合治理體系

近年來，國家相繼出臺了一系列政策與法律，為石油天然氣在新型能源體系中的地位作用提供了全面支持，與此同時，國家管網(wǎng)公司成立后，油氣管道產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生變化，打破了原儲運與銷售一體化的運營模式，對“三桶油”和油氣管道企業(yè)產(chǎn)生了商務(wù)模式、運營模式、結(jié)算模式、營銷模式等方面的變革。筆者認(rèn)為新型能源體系下構(gòu)建“韌性”管道安全保護綜合治理體系研究已經(jīng)成為油氣儲運行業(yè)一項重大研究課題和現(xiàn)實需要解決的實際難題，也是業(yè)界一項基礎(chǔ)性研究工程和價值工程，有必要針對集資源、市場、營銷、客戶、價格、設(shè)施等于一體的產(chǎn)供儲銷貿(mào)體系進行“脆弱性與魯棒性、耐久性”戰(zhàn)略研判和發(fā)展研討。

3  建議

油氣管道作為國家基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之一，伴隨著我國國民經(jīng)濟快速發(fā)展，改善人民群眾生活、統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)“美好平安中國”對油氣管道安全保護工作提出了越來越高的要求。新時期油氣管道安全保護是一項集頂層設(shè)計和落地實施的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要合理規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、技術(shù)支持和機制保障，以及持續(xù)優(yōu)化改進。筆者提出如下建議。

（1）管道保護法施行15年來，對于依法開展安全保護工作、改善管道外部運行環(huán)境發(fā)揮了積極作用，但我們也看到在新發(fā)展階段法律自身的不足和實施不到位等問題逐漸顯露，建議盡快啟動并推動法律適應(yīng)性研究和修訂完善等工作，以適應(yīng)國家對油氣管道安全生產(chǎn)和保護提出的新任務(wù)新要求。

（2）油氣管道安全保護工作涉及政府、企業(yè)、社會、公眾等多個層面，建議提早研究并進一步明確安全保護的適用范圍、責(zé)任主體、適用對象、權(quán)利義務(wù)，轉(zhuǎn)變“事后管理”向“超前預(yù)防”工作思路，落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”工作方針，全面推行油氣管道系統(tǒng)全生命周期風(fēng)險管控模式，統(tǒng)籌管網(wǎng)系統(tǒng)各部位、各方面科技裝備和管理創(chuàng)新，為推進新時期石油天然氣管道安全保護工作奠定堅實基礎(chǔ)。

（3）為響應(yīng)國家對供應(yīng)鏈安全高效快捷低碳的戰(zhàn)略要求，管道運輸系統(tǒng)正面臨向多種類型介質(zhì)輸送、多任務(wù)、低成本、低碳排放、高安全性和互聯(lián)互通方向加速發(fā)展的大形勢，建議探索適應(yīng)極端環(huán)境和復(fù)雜條件下管網(wǎng)設(shè)備適應(yīng)性、管道安全保護、管道優(yōu)化運行以及多網(wǎng)互補融合技術(shù)的研究，瞄準(zhǔn)液化天然氣、氫能等新型管道運輸新工藝、新技術(shù)和新裝備研發(fā)，加速塑造一個全新的、更高效、更安全、更環(huán)保的現(xiàn)代管道運輸新體系。

作者簡介：鄭賢斌，1978年生，博士，正高級工程師；主要從事油氣管道安全保障技術(shù)、石油裝備安全可靠性工程、天然氣銷售改革與企業(yè)管理方面的工作。聯(lián)系方式：13261908488，xianbinzheng@petrochina.com.cn。