潘濤 辛鑫

陜西省能源局

陜西省作為集勘探、開發(fā)、輸送、利用為一體的油氣產(chǎn)業(yè)大省和能源保供基地，目前油氣管道總里程超過1萬公里，其中，原油管道占比19%，成品油管道占比13%，天然氣管道占比68%。中央企業(yè)所屬管道占比35％，地方企業(yè)所屬管道占比65％。油氣長輸管道主要分布在延安市、榆林市、西安市、咸陽市，占總里程的73％。

從油氣長輸管道保護有關部門職能分工來看，陜西省11個地市107個縣（市、區(qū)）均指定了管道保護主管部門，建成了省、市、縣三級管道保護體制。各級有關部門充分發(fā)揮指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，基本形成各司其職、各負其責、齊抓共管的工作格局。    

從油氣長輸管道保護工作成效來看，近年來陜西省能源局聚焦油氣管道保護和安全運行，統(tǒng)籌綜合協(xié)調(diào)、突出專項整治、鞏固保護成效、強化管控聯(lián)動、健全規(guī)章制度，督促各地市、各有關部門和企業(yè)堅守底線思維，深入隱患治理、狠抓責任落實，截至2022年底已實現(xiàn)管道外部隱患清零，根除了歷史遺留隱患，切實化解了管道風險問題。基本建立高風險區(qū)域政企聯(lián)動管控機制，管道保護和安全運行制度化、規(guī)范化水平明顯提升。

1  主要經(jīng)驗及做法

（1）積極構建管道保護制度體系。各市均組織成立了油氣長輸管道和電力設施安全生產(chǎn)委員會，每季度召開安全生產(chǎn)專題會議，定期研判形勢、部署工作，做到任務目標、責任單位、工作要求“三個明確”。各市建立本地區(qū)油氣長輸管道安全保護聯(lián)動會商機制，定期召開聯(lián)席工作會議，實現(xiàn)安全信息及時共享和突發(fā)事件快速響應，協(xié)調(diào)解決油氣長輸管道保護跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重點難點問題。榆林市按照“橫向到邊”連接能源、資源規(guī)劃、應急、生態(tài)環(huán)保等部門，“縱向到底”建立能源企業(yè)安全風險、事故隱患、人員定位等立體化監(jiān)管架構，逐步建設市、縣、能源企業(yè)三級聯(lián)網(wǎng)的管理信息平臺，助力健全協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、信息共享的工作機制，提高管道保護工作效能。

（2）強化督導檢查倒逼責任落實。各市定期組織專家聯(lián)合公安、應急管理、自然資源等部門深入管道沿線進行全面細致地檢查，督導管道企業(yè)落實巡護任務，查驗管道隱患排查及治理情況，及時掌握管道運行狀態(tài)。特殊敏感時期和重大節(jié)假日前組織安全大檢查，重點對人口密集區(qū)、地災隱患等高風險段、分輸站、閥室等部位進行排查，協(xié)調(diào)指導企業(yè)安全風險管控工作，督促企業(yè)加大巡護人力，加密巡護頻次，確保管道運行安全，對于責任不落實、失職失責的行為，依法嚴肅查處，倒逼各項安全措施落實落地。

（3）攻堅克難落實各類專項行動。各級管道保護部門將油氣長輸管道占壓專項排查清理和安全生產(chǎn)專項整治三年行動等工作結合起來，統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)推進、一體落實。特別是在占壓專項排查清理工作中，敢于擔當，勇于作為，成立油氣長輸管道占壓隱患清理工作專班，負責占壓隱患清理的綜合協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)絡、信息調(diào)度、動態(tài)檢查和過程監(jiān)督，經(jīng)過長期堅持、集智攻堅，徹底根除了省內(nèi)油氣長輸管道重大歷史遺留隱患。如銅川市新區(qū)靖西一、二線1.5公里占壓隱患，西安市長安區(qū)晨羽養(yǎng)殖場占壓隱患等。省能源局在隱患整改結束后及時組織隱患治理典型經(jīng)驗交流并實地觀摩，充分發(fā)揮典型示范作用，進一步提升思想認識，提高隱患排查治理工作水平。

（4）注重協(xié)調(diào)聯(lián)動凝聚工作合力。定期開展綜合實戰(zhàn)應急聯(lián)動演練，如，漢中市發(fā)改委聯(lián)合陜西省天然氣股份有限公司，開展了天然氣長輸管道泄漏事故綜合應急演練。依據(jù)漢中市油氣長輸管道事故應急預案，聯(lián)合發(fā)改、宣傳、公安、衛(wèi)健、應急、消防救援、氣象、自然資源、生態(tài)環(huán)境、電力、天然氣管道運營企業(yè)等部門單位，重點檢驗了市縣聯(lián)動、政企協(xié)同、逐級指揮、末端落實的應急響應工作機制。

2  存在問題及原因分析

（1）管道保護體制機制尚不健全。一是協(xié)同機制有待完善。管道保護工作涉及多個領域、多個部門，是一項系統(tǒng)工程，實施過程中需跨部門綜合協(xié)調(diào)，存在多頭管理、重復檢查及協(xié)調(diào)不到位等現(xiàn)象。二是缺乏相應執(zhí)法權。部分地區(qū)管道保護部門既無人員、編制和經(jīng)費，又無專業(yè)執(zhí)法隊伍，缺乏有力的組織資金保障和技術支撐，對影響管道安全運行的非法違法行為基本以協(xié)調(diào)為主，查處打擊力度不夠。三是人員編制不足，綜合素養(yǎng)待提升。各級管道保護主管部門專職人員少、一人多崗，一職多能，部分地區(qū)相關人員對屬地監(jiān)管職責認識不足、責任意識相對淡薄，同時對于相關專業(yè)理論知識掌握不足，專業(yè)知識較為欠缺。

（2）企業(yè)主體責任落實需持續(xù)加強。一是第三方施工管控不到位。管道沿線第三方交叉施工頻繁，對于小型施工，企業(yè)難以獲得及時準確的施工信息，且部分施工隊伍責任心不強、管道保護意識較差，隱瞞施工或未嚴格按照方案施工、監(jiān)督人員未到位情況下違章作業(yè)時有發(fā)生，現(xiàn)場管理存在較大的安全隱患。二是雙重預防機制落實不到位。部分企業(yè)風險辨識不準確、不全面，隱患自查不深入，風險管控及隱患排查動態(tài)管理落實不到位。其原因在于部分企業(yè)安全生產(chǎn)責任制度培訓工作針對性不強，缺乏系統(tǒng)性、有效性，班組人員對雙重預防體系認識不到位，對現(xiàn)有標準規(guī)范理解不透徹，部分企業(yè)雖然完成體系建立工作，但由于技術或成本等問題無法實現(xiàn)體系的動態(tài)管理和順利運行。

（3）地方規(guī)劃與管道建設銜接不足。一是規(guī)劃之間銜接不足。由于地方規(guī)劃在編制過程中與管道規(guī)劃銜接不夠，土地受限或前瞻不足未留足雙方安全發(fā)展的空間，導致短時間內(nèi)管道周邊地區(qū)等級升高，軌道交通等第三方線性工程與油氣管道交叉，增大了管道的安全運行風險和公共安全風險。二是地方規(guī)劃缺乏完備的管道建設數(shù)據(jù)。政府相關部門之間管道建設數(shù)據(jù)不能及時共享，加之個別企業(yè)未及時報備管道竣工測量圖等資料，政府制定規(guī)劃或審批其他建設項目缺乏完備的管道數(shù)據(jù)，從源頭上形成管道交叉、重疊和施工鉆漏等隱患。

（4）規(guī)范性文件有待完善細化。管道保護法缺乏相應實施細則和相關技術規(guī)范的支撐，可操作性不強。如第三十五條規(guī)定部分第三方施工作業(yè)，施工單位應向縣級管道保護主管部門提出申請，但具體實施流程缺乏政策性文件指導；第三十條提到的深根植物，并無準確分類標準，建筑物、構筑物中的一般線性墻體、沒有棚頂?shù)募倚笕ι峒昂喴状笈锸欠裥纬烧級海�難以界定；第三十一條規(guī)定在管道線路中心線兩側修建人員密集建筑物和易燃易爆品的生產(chǎn)經(jīng)營儲存場所，其距離應當符合國家技術規(guī)范的強制性要求，但相應技術規(guī)范并未明確，上述規(guī)定也難以執(zhí)行，增加了公共安全風險。

（5）相關法律條款之間存在沖突。如管道保護法規(guī)定，管道線路中心線兩側各五米范圍內(nèi)禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的規(guī)定不一致，導致管道企業(yè)與土地權利人各執(zhí)一詞，難以協(xié)調(diào)。

（6）管道保護法律意識有待提升。個別地方政府及管道企業(yè)宣傳管道保護法的工作力度不夠，部分管道保護部門、公眾對油氣長輸管道安全運行及其對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要性認識不足，管道保護自覺性不高，一些地方交叉施工、第三方破壞等行為時有發(fā)生。管道周邊群眾不了解管道保護法相關規(guī)定，對占壓油氣長輸管道的嚴重性認識不夠，缺乏安全意識，在管道中心線兩側五米范圍內(nèi)修建溫室大棚等建（構）筑物，影響管道企業(yè)巡護、檢測和維搶修作業(yè)，存在一定的安全風險。

3  對策與建議

（1）進一步健全管道保護體制機制。各級管道保護主管部門應加強與公安、應急、市場監(jiān)管及相關企業(yè)溝通，形成企地共管、定期會商和聯(lián)防聯(lián)控等工作機制；積極協(xié)調(diào)推進執(zhí)法隊伍建設，賦予管道保護主管部門相關職能和執(zhí)法權并提供人力、資金保障。建議在省級層面設立一支油氣長輸管道保護執(zhí)法隊伍，也可以與企業(yè)共建，配齊人員與裝備，在全省范圍內(nèi)從事管道保護執(zhí)法活動；依法加強管道保護機構設置和人員配備，圍繞占壓隱患排查清理、第三方施工管控和相遇關系處理等重點任務，充分發(fā)揮指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，保障管道安全穩(wěn)定運行。

（2）督促管道企業(yè)落實主體責任。督促企業(yè)采用人防、物防、技防措施，加強管道巡護管理，按規(guī)定及時處理危害管道安全的行為；加強第三方施工管理，暢通信息收集渠道，優(yōu)化施工全過程管控模式，確保施工期間管道零傷害；加強管道沿線樁牌設置維護，確保位置準確、間距達標、字跡清晰，起到標識警示作用。督促企業(yè)全面落實雙重預防機制，加強針對性培訓考核，提升班組人員風險識別和隱患排查整治工作能力。必要時聘請第三方機構參與檢查，借助行業(yè)專家力量，增強檢查專業(yè)化水平。

（3）加強溝通確保規(guī)劃有效銜接。加強與規(guī)劃部門銜接，對于管道中心線兩側法律法規(guī)限制建設的項目應從嚴把關。管道主管部門對新建管道不滿足選線條件的，嚴格審查管道企業(yè)的防護方案，防止新的隱患形成。督促管道企業(yè)及時將竣工測量圖報管道所在地縣級以上地方人民政府管道主管部門備案，對于施工過程較大以上變更，按照要求辦理規(guī)劃竣工核實手續(xù)。統(tǒng)籌建立管道坐標數(shù)據(jù)庫并與規(guī)劃部門共享，納入國土空間總體規(guī)劃“一張圖”信息管理系統(tǒng)，將油氣長輸管道建設規(guī)劃納入當?shù)貒�土空間規(guī)劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類地下空間和設施統(tǒng)一考慮、整體布局。

（4）推動管道保護相關制度建設。細化法律的原則性規(guī)定，將政府部門和管道企業(yè)的成功實踐予以固化，形成規(guī)范性政策文件，以解決長期困擾地方政府、土地權利人和企業(yè)的難題，推進管道保護工作規(guī)范化、制度化建設。參照各地政府征地補償做法，根據(jù)影響土地使用的程度定期調(diào)整補償標準；細化第三方施工分級分類、各方職責、審批程序等，切實加強第三方施工安全管理；結合實際對關于塑料大棚、深根植物等規(guī)定進一步分類完善；針對管道與其他建（構）筑物的保護距離要求，應結合油氣管道潛在影響半徑及輻射影響進行明確，在做好管道保護的同時保障地方經(jīng)濟發(fā)展；探索成立社會團體，在管道保護法律法規(guī)、標準規(guī)范、現(xiàn)場實踐等方面總結成熟經(jīng)驗，推動油氣長輸管道保護管理和技術水平進步。

（5）加強學習宣傳強化正面激勵。組織開展油氣管道保護業(yè)務內(nèi)外培訓交流，解讀政策文件和交流經(jīng)驗做法，提高管道保護人員的知識儲備和綜合素養(yǎng)；政企聯(lián)合開展形式多樣的管道安全保護宣傳，組織電視臺、電臺、報刊等各主流媒體開設專欄、形成系列報道；充分利用門戶網(wǎng)站、微信公眾號、微博、宣傳展板進行集中宣傳；指導各市（區(qū)）和有關重點企業(yè)組織開展管道保護宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)活動，普及管道保護知識，形成全社會共同關心、共同參與、共同管控的管道保護良好氛圍。積極創(chuàng)造有利條件，支持和幫助管道企業(yè)交流學習業(yè)內(nèi)好的經(jīng)驗做法，提升管道保護水平；適時推薦若干管道保護主體責任落實較好的企業(yè)作為示范單位，在全省推廣其經(jīng)驗做法和創(chuàng)新舉措，有效調(diào)動企業(yè)職工的積極性，推動管道企業(yè)安全健康發(fā)展。

油氣管道安全保護工作不僅關系到國家能源安全，更涉及公共安全、環(huán)境保護和社會穩(wěn)定。根據(jù)國家能源發(fā)展規(guī)劃，未來我國油氣管道仍將處于高速發(fā)展階段，管道安全保護的重要性將愈發(fā)突出，陜西省能源局將繼續(xù)履行好自身職責，與管道企業(yè)和相關部門密切配合，共同保障油氣管道長期安全平穩(wěn)運行。

通訊作者簡介：辛鑫，1993年生，本科，畢業(yè)于西安石油大學，長期研究管道占壓隱患防范、新型政企關系、第三方施工破壞等管道保護重點難點問題。聯(lián)系方式：18161902436，291510414@qq.com。