姚森

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)東部?jī)?chǔ)運(yùn)公司滄州輸油處

摘要：對(duì)于長(zhǎng)輸管道而言，管道核心保護(hù)區(qū)域是管道企業(yè)開展管道日常管理的重點(diǎn)，關(guān)系到管道巡護(hù)、地災(zāi)排查、第三方施工管理、高后果區(qū)管理等諸多方面的工作，而管道核心保護(hù)區(qū)域的土地權(quán)利問題是影響和制約管道企業(yè)工作開展的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。本文從管道保護(hù)帶的土地權(quán)利性質(zhì)、矛盾分析和解決辦法三個(gè)方面開展分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)內(nèi)的通用做法，嘗試給出解決辦法。

關(guān)鍵詞：管道核心保護(hù)區(qū)域；土地權(quán)利；物權(quán)

管道保護(hù)核心區(qū)域一般指《石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱管道保護(hù)法）第三十條所規(guī)定的管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)的區(qū)域，或者根據(jù)政府部門劃定的專門服務(wù)于地下管道的某些劃定區(qū)域，比如管廊、管廊帶等。

此類區(qū)域也可稱之為管道保護(hù)帶。為了保護(hù)管道安全運(yùn)行，對(duì)第三方用地行為采取限制措施，如禁止種植深根植物、取土、修建建構(gòu)筑物等。在實(shí)際工作中，如何明確這一特定區(qū)域相關(guān)方的土地權(quán)利，成了管道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)的一個(gè)難點(diǎn)。

1  管道保護(hù)帶內(nèi)的土地權(quán)利性質(zhì)

與國(guó)外不同，我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，即土地并非私產(chǎn)，任何單位和個(gè)人擁有的只是使用權(quán)而并非所有權(quán)，所以其戶主獲得的土地權(quán)利來(lái)源于《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱土地法），在此法中涉及三種用地模式：建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。

（1）建設(shè)用地。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。此類用地即為我們?cè)诠ぷ髦薪?jīng)常提及的“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)”，此類情況在管道途經(jīng)區(qū)域比例較小，但是近年來(lái)隨著城市發(fā)展逐步向外擴(kuò)展，以前規(guī)劃的市郊甚至農(nóng)村逐步變?yōu)槭袇^(qū)規(guī)劃區(qū)，導(dǎo)致此類用地逐步增加。

此類用地中，涉及到管道保護(hù)帶內(nèi)的土地性質(zhì)往往都是由城鄉(xiāng)規(guī)劃決定，一旦出現(xiàn)權(quán)利沖突可以參考管道保護(hù)法第四章“管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理”，即“后建服從先建”原則，由政府部門和雙方協(xié)商解決。

（2）農(nóng)用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。由于長(zhǎng)輸管道往往敷設(shè)于城市到城市之間長(zhǎng)達(dá)幾百公里甚至幾千公里的區(qū)間，決定了其所途經(jīng)的土地大部分都是此類用地。

此類用地中，涉及到管道保護(hù)帶內(nèi)的土地權(quán)利形式多樣，主要分為以下幾種。

第一種，管道建設(shè)期間由管道企業(yè)或建設(shè)方進(jìn)行了永久征地，其土地權(quán)利即為：經(jīng)過(guò)政府土地主管部門審批，并根據(jù)政府公告價(jià)格對(duì)管道沿線土地進(jìn)行征收，最終形成經(jīng)過(guò)登記的土地使用證，管道企業(yè)即具有所征用土地的一切權(quán)利，包括耕種收益、用益物權(quán)、他物權(quán)等。

第二種，管道建設(shè)期間由管道企業(yè)或建設(shè)方進(jìn)行了臨時(shí)征地，其土地權(quán)利即為：經(jīng)過(guò)政府土地主管部門審批，然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)簽訂臨時(shí)用地補(bǔ)償合同并支付相應(yīng)補(bǔ)償金，在合同約定期間內(nèi)相關(guān)單位具有施工、占用的權(quán)利，過(guò)期作廢。

第三種，管道投入運(yùn)行后且臨時(shí)征地也已過(guò)期的情況下，管道企業(yè)在管道保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定下，要求對(duì)農(nóng)戶在管道保護(hù)帶限制耕種等權(quán)利。

（3）未利用地。未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。此類用地由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)審查、報(bào)批工作，在此不再贅述。

經(jīng)過(guò)以上分析，由于長(zhǎng)輸管道（尤其是東部地區(qū)）絕大部分所處區(qū)域是農(nóng)田，所以管道保護(hù)帶內(nèi)的土地可以定義為被限制了使用方式的“農(nóng)用地”。

然而，在實(shí)際管理和運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶出面阻止管道企業(yè)正常巡護(hù)線、開展維護(hù)維修、甚至要求遷移管道的情況出現(xiàn)，更有甚者認(rèn)為土地法和管道保護(hù)法之間存在沖突，進(jìn)而要求管道企業(yè)作出補(bǔ)償要求。

2  問題分析

（1）土地法和管道保護(hù)法的關(guān)系。依據(jù)管道保護(hù)法第十四條： 管道建設(shè)使用土地，依照土地法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。在實(shí)際工作中，國(guó)家有關(guān)部門審批的“管道建設(shè)使用土地”，往往只針對(duì)站場(chǎng)用地，并不包括管道敷設(shè)用地。

在土地法中，涉及管道建設(shè)有關(guān)條款第三十五條：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

對(duì)于以上兩種法律是否存在沖突，筆者認(rèn)為：管道保護(hù)法對(duì)管道保護(hù)帶內(nèi)土地權(quán)利的規(guī)定不明確，同時(shí)土地法也無(wú)相應(yīng)條款適用，而土地法上述規(guī)定，其立法初衷為嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全。但在實(shí)際工作中，長(zhǎng)輸管道這種特殊的工程形式，決定了其既符合構(gòu)建筑物的屬性需要審批后方可建設(shè)，同時(shí)又不會(huì)影響地上正常糧食作物的耕種，但需要對(duì)耕種的作物種類加以限制。

綜上所述，管道保護(hù)法的規(guī)定對(duì)農(nóng)戶耕種的作物種類和行為進(jìn)行了一定程度限制，而不是直接否定其種植行為，但需要指出的是，此類限制措施可能會(huì)對(duì)農(nóng)戶造成一定經(jīng)濟(jì)損失。

（2）建設(shè)期和運(yùn)行期的矛盾。目前，管道企業(yè)在建設(shè)期往往采取的都是臨時(shí)占地補(bǔ)償，這種方式既符合了國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)又能起到節(jié)約工程總造價(jià)的目的。然而臨時(shí)占地補(bǔ)償往往只是包含1至2季作物耕種期，最多不超過(guò)2年。有時(shí)為了降低管道通過(guò)難度，管道建設(shè)單位在與村委會(huì)或村民談判時(shí)，往往許諾管道建成后可以恢復(fù)土地原狀和用途，不告知以后對(duì)土地使用會(huì)有限制性要求，出現(xiàn)了“臨時(shí)補(bǔ)償、長(zhǎng)期占用”的問題，導(dǎo)致企地矛盾不斷發(fā)生，為管道安全運(yùn)行埋下隱患。

（3）民法典規(guī)定適用性的分析。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，管道在土地下方敷設(shè)通過(guò)，此種權(quán)利與土地上方的農(nóng)作物耕種之間并無(wú)干涉，除非其種植行為或農(nóng)作物本身會(huì)對(duì)地下管道造成負(fù)面影響，如深根植物可能破壞管道防腐層、種植山藥需要深耕可能損害管道等。因此土地法在此并不適用，更加適用的應(yīng)該是民法典中土地他項(xiàng)權(quán)的 “地役權(quán)”，即指按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益的權(quán)利。

從定義上來(lái)說(shuō)，雖然長(zhǎng)輸管道并非“不動(dòng)產(chǎn)”，但筆者認(rèn)為長(zhǎng)輸管道在埋設(shè)后存在一個(gè)由動(dòng)產(chǎn)變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)的過(guò)程，即原本的管道由一種市場(chǎng)流通的“管材”變?yōu)椤暗叵鹿潭ㄔO(shè)施”的過(guò)程，由此理解為地役權(quán)更加合適，即管道企業(yè)利用農(nóng)戶的土地敷設(shè)管道，用來(lái)提高企業(yè)效益，但如果此類行為對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)損失，理應(yīng)給予一定補(bǔ)償。

3  解決辦法

（1）征地。從當(dāng)前我國(guó)的土地管理模式上看，征地似乎可以解決一切問題。但由于征地的流程較為復(fù)雜，需要在履行相關(guān)報(bào)批手續(xù)后由政府主導(dǎo)開展，而且長(zhǎng)輸管道往往途經(jīng)不同省市縣，各地處理模式不一致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，這就造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)五花八門。對(duì)于管道企業(yè)來(lái)說(shuō)增加的征地成本并沒有形成收益，而且管道企業(yè)也不可能做到對(duì)管道沿線的土地進(jìn)行管理，最終還是默認(rèn)由農(nóng)戶進(jìn)行種植。因此，這種處理辦法只能造成資金的浪費(fèi)，同時(shí)征地也屬于擠壓“耕地紅線”的行為，并不可取。

其實(shí)，雙方核心訴求并不沖突。管道保護(hù)帶內(nèi)地下管道權(quán)益保護(hù)，這與農(nóng)戶土地耕種權(quán)利并不沖突，這兩種權(quán)利本質(zhì)上可以共存，唯一需要的是加以明確和限制，同時(shí)對(duì)權(quán)益受損方加以補(bǔ)償，而征地這種行為顯然是對(duì)土地使用權(quán)的剝奪。

（2）管道通過(guò)權(quán)。2001年國(guó)土資源部曾下發(fā)“關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復(fù)函”（國(guó)土資函〔2001〕327號(hào)），其中規(guī)定了建設(shè)單位享有“管道地下通過(guò)權(quán)”。囿于當(dāng)時(shí)環(huán)境，該文件沒有得到執(zhí)行，現(xiàn)已廢止。

（3）地役權(quán)。地役權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不沖突，地役權(quán)的設(shè)立只需要書面形式訂立地役權(quán)合同，并向登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記即可，但地役權(quán)合同需要對(duì)受到影響的農(nóng)戶主進(jìn)行補(bǔ)償，其補(bǔ)償金額應(yīng)根據(jù)受影響的土地面積和收益進(jìn)行綜合計(jì)算。

民法典第374條規(guī)定：“地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人要求登記的，可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)地役權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人�！币虼�，一旦采取地役權(quán)這種方式處理管道保護(hù)區(qū)域土地權(quán)利時(shí)，地役權(quán)需要在國(guó)土部門進(jìn)行登記，方可保障自身權(quán)力。

4  結(jié)語(yǔ)

目前，關(guān)于管道核心保護(hù)區(qū)土地權(quán)利問題，地方政府、管道企業(yè)仍處于探索之中。從維護(hù)管道企業(yè)利益、保障管道敷設(shè)區(qū)域群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的角度出發(fā)，合理解決此項(xiàng)問題刻不容緩。地役權(quán)、管道通過(guò)權(quán)甚至征地其核心觀點(diǎn)都是從法理上杜絕破壞管道的行為出現(xiàn)，并將其以經(jīng)濟(jì)、合理、合法的模式確定下來(lái)，所以無(wú)論何種措施和做法，只要有利于管道保護(hù)工作，都可以進(jìn)行嘗試。

作者簡(jiǎn)介：姚森，1987年生，本科，高級(jí)工程師，畢業(yè)于遼寧石油化工大學(xué)，滄州輸油處管道保衛(wèi)科副科長(zhǎng)，主要從事長(zhǎng)輸管道的管道管理、站場(chǎng)管理、現(xiàn)場(chǎng)施工等技術(shù)與管理工作。聯(lián)系方式：18552925525，yaosen13@163.com。