劉石磊

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)東部?jī)?chǔ)運(yùn)公司徐州輸油處

摘要：分析了長(zhǎng)輸管道高后果區(qū)管理面臨的問(wèn)題，指出落實(shí)管道保護(hù)法關(guān)于“保護(hù)距離”的規(guī)定，是降低高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在，而相關(guān)法律規(guī)范及文件存在缺失和不足。通過(guò)相關(guān)案例分析總結(jié)了在法律法規(guī)不完善的情況下如何消減高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的一些具體做法。進(jìn)一步指出現(xiàn)行做法雖然在一定程度上可以消減高后果區(qū)增量，但要從根本上管理好高后果區(qū)，需要對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修訂完善。

關(guān)鍵詞：管道高后果區(qū)；管道保護(hù)法修訂；長(zhǎng)輸管線(xiàn)；溝通機(jī)制；管道用地

當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑、房地產(chǎn)等建設(shè)項(xiàng)目與管道保護(hù)的沖突愈演愈烈。油氣管道線(xiàn)路與人口、河流、鐵路、公路線(xiàn)性工程分布呈相關(guān)性，社會(huì)和自然因素共同導(dǎo)致管道高后果區(qū)不斷形成。高后果區(qū)的增多必然導(dǎo)致公共安全風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大。通過(guò)分析矛盾，探討解決的有效途徑，從源頭上杜絕高后果區(qū)不斷產(chǎn)生，將風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

1  高后果區(qū)管控面臨的主要問(wèn)題

（1）“管地之爭(zhēng)”矛盾突出�！肮艿刂疇�(zhēng)”“城進(jìn)管退”矛盾逐步升級(jí)，是造成管道高后果區(qū)管控困境的根本原因。管道作為線(xiàn)性基礎(chǔ)設(shè)施，確實(shí)存在影響周邊土地整體利用和后續(xù)開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的雙重考量，將管道周邊的土地列入開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃，管道通過(guò)路權(quán)與地方城鄉(xiāng)建設(shè)嚴(yán)重沖突，管道高后果區(qū)不斷形成，給雙方都帶來(lái)了不可忽視的安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）法律規(guī)范關(guān)于“保護(hù)距離”的規(guī)定不明確�！妒�油天然氣管道保護(hù)法》第三十一條規(guī)定，管道與建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)保持國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離，對(duì)于控制高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。但目前還沒(méi)有哪部規(guī)范對(duì)此做出明確規(guī)定。

GB 50253―2014《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定了與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或重要公共建筑物的距離不應(yīng)小于5米，僅是為了滿(mǎn)足管道施工和巡檢的需要，并不是“保護(hù)距離”的概念。

GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》規(guī)定管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)符合相應(yīng)要素即為高后果區(qū)，是為了便于管理和控制風(fēng)險(xiǎn)，同樣也不是“保護(hù)距離”的概念。

原國(guó)家安監(jiān)總局等八部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕138號(hào)）提出要認(rèn)真管好人員密集型高后果區(qū)存量，嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量，仍然沒(méi)有解決“保護(hù)距離”的問(wèn)題。

2  降低高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的主要做法

在國(guó)家法律、規(guī)范、指導(dǎo)性文件尚未進(jìn)一步完善和調(diào)整的情況下，如何控制管道高后果區(qū)提級(jí)、增量，需要轉(zhuǎn)變管理思路，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)為主動(dòng)預(yù)防，關(guān)口前移，從加強(qiáng)政企合作、從規(guī)劃上消減高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）創(chuàng)新開(kāi)展政企循環(huán)管控機(jī)制。主動(dòng)取得地方政府及相關(guān)部門(mén)的支持，在開(kāi)展管道周邊土地規(guī)劃時(shí)，充分考慮到管道與周邊環(huán)境的相互影響，從源頭上控制高后果區(qū)的形成。對(duì)于可能形成高后果區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目列為重點(diǎn)問(wèn)題，建立“一問(wèn)一清單”制度，及時(shí)向建設(shè)項(xiàng)目行政審批部門(mén)、建設(shè)單位、管道保護(hù)主管部門(mén)和應(yīng)急管理部門(mén)提出建議。對(duì)于存在爭(zhēng)議的建設(shè)項(xiàng)目，開(kāi)展“專(zhuān)家深度問(wèn)診”，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和論證，提請(qǐng)政府決策。

（2） 持之以恒開(kāi)展協(xié)調(diào)工作。問(wèn)題的解決往往是長(zhǎng)期博弈的過(guò)程。由于地方政府和開(kāi)發(fā)商都看重管道周邊的土地價(jià)值，所以企業(yè)在協(xié)調(diào)時(shí)困難重重。例如在管道周邊建設(shè)居民小區(qū)，由于《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定管道選線(xiàn)與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)和重要公共建筑物距離不小于5米，導(dǎo)致地方在距離管道5米外規(guī)劃新建大型商品房小區(qū)，不但給居民帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)，也給企業(yè)帶來(lái)第三方施工安全隱患。為了制止該項(xiàng)目，企業(yè)用近兩年時(shí)間不斷向縣、市、省有關(guān)部門(mén)反映，最終該項(xiàng)目被叫停，經(jīng)安全評(píng)估后對(duì)規(guī)劃紅線(xiàn)進(jìn)行了重新調(diào)整。

3  思考和建議

政企循環(huán)管控機(jī)制雖然在一定程度上消減了高后果區(qū)增量，但如果真正從根本上管理好高后果區(qū)，需對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修編。

（1）管道保護(hù)法自實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)13年沒(méi)有進(jìn)行修訂。沒(méi)有修訂的原因并不是因?yàn)榉�律適應(yīng)性強(qiáng)，而是恰恰相反。如管道保護(hù)法第十三條、第三十一條關(guān)于“保護(hù)距離”的規(guī)定因?yàn)檫^(guò)于原則，難以作為開(kāi)展工作的依據(jù)，同時(shí)相關(guān)國(guó)家技術(shù)規(guī)范跟不上法律要求和形勢(shì)發(fā)展，應(yīng)盡快對(duì)管道保護(hù)法和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行修訂，將保護(hù)距離的要求具體化。

（2）《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》作為唯一能夠參照的規(guī)定距離的國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)范，其5米的距離規(guī)定經(jīng)常被地方規(guī)劃誤解為管道保護(hù)距離，從而造成了大量的緊鄰管道建設(shè)人口密集建筑物的情況，這個(gè)規(guī)定不單沒(méi)有起到保護(hù)管道的作用，反而適得其反，建議進(jìn)行完善。

（3）《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》規(guī)定管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)為高后果區(qū)，該規(guī)范的主要作用不是防范高后果區(qū)的產(chǎn)生，而是如何管控高后果區(qū)，屬于“被動(dòng)”規(guī)范，建議增加強(qiáng)制性要求，比如在管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)建設(shè)可能形成高后果區(qū)大型項(xiàng)目的要履行行政審批手續(xù)，否則不得開(kāi)工建設(shè)。

（4）國(guó)家有關(guān)部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知》缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行力。在實(shí)際工作中，該通知無(wú)法成為和建設(shè)方商榷保護(hù)距離的依據(jù)。建議國(guó)家盡快出臺(tái)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所設(shè)定保護(hù)距離的要求，起碼可以起應(yīng)有指導(dǎo)作用。

作者簡(jiǎn)介：劉石磊，1987年生，大學(xué)本科，助理工程師，2008年畢業(yè)于南京師范大學(xué)法學(xué)專(zhuān)業(yè)，現(xiàn)任徐州輸油處淮安作業(yè)區(qū)主任。聯(lián)系方式：18552926615，58433914@qq.com。