邢海斌

山西省晉城市能源局

2022年，晉城市全年煤層氣產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)到51億立方米，煤層氣長輸管道、管道聯(lián)絡(luò)線（含以城市燃?xì)夤艿烂�義立項(xiàng)的大管徑高壓力煤層氣輸送管道）總長度近1000公里。近年來發(fā)生多起煤層氣管道泄漏、爆炸事故以及第三方施工挖斷管道等事故，暴露出管理體制機(jī)制存在的問題和漏洞，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善煤層氣管道安全生產(chǎn)管理。

一是厘清管道安全管理與安全監(jiān)管職責(zé)界面。根據(jù)《山西省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)辦法》及相關(guān)文件，能源局作為油氣長輸管道的行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)油氣輸送管道建設(shè)和保護(hù)工作。同時(shí)，按照“三管三必須”原則，能源局作為油氣管道的行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)油氣管道的安全管理。一些部門由此認(rèn)為能源局也是油氣輸送管道的安全監(jiān)管部門。實(shí)際上能源局所承擔(dān)的管道保護(hù)和管道安全管理工作與管道安全監(jiān)管工作相比，兩者還是有比較大的區(qū)別。例如2022年《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好油氣管道保護(hù)工作的意見》，將管道保護(hù)定義為：管道保護(hù)主要是通過設(shè)置一定的適宜保護(hù)距離，對(duì)保護(hù)距離范圍內(nèi)的人為活動(dòng)作出禁止或限制，以達(dá)到保護(hù)管道的目的。據(jù)此可以理解為能源管理部門作為管道保護(hù)主管部門，主要負(fù)責(zé)對(duì)管道占?jí)�、第三方施工和相遇關(guān)系處理等外部安全隱患整治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和查處。而管道安全包括本質(zhì)安全及公共安全，管道本質(zhì)安全又分為管道本體安全及外圍安全，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門。能源管理部門作為行業(yè)管理部門，只是依法承擔(dān)其中一部分安全管理職能，并不能負(fù)責(zé)管道的全部安全管理。

《晉城市“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”實(shí)施細(xì)則》，將市能源局列為管道運(yùn)輸業(yè)負(fù)有安全管理職責(zé)的部門，要求在履行行業(yè)管理職責(zé)的同時(shí)，相應(yīng)履行行業(yè)安全生產(chǎn)管理職責(zé)，將安全生產(chǎn)工作作為本行業(yè)領(lǐng)域管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等方面加強(qiáng)行業(yè)安全生產(chǎn)工作，防范安全事故發(fā)生。將市應(yīng)急管理局列為負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門，要求依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，依法查處違法違規(guī)行為。根據(jù)實(shí)施細(xì)則規(guī)定，市能源局是負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任的行業(yè)管理部門，并履行《石油天然氣管道保護(hù)法》和《山西省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)辦法》賦予的主管管道保護(hù)工作的職責(zé)，而不是負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第七十條，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定，能源局作為行業(yè)管理部門并無相關(guān)權(quán)力責(zé)令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓，而此前曾出現(xiàn)過能源局被要求責(zé)令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓的情況。

《山西省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)辦法》將管道安全監(jiān)管納入危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管范疇，由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)行安全綜合監(jiān)管。按照《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，由質(zhì)量監(jiān)督部門（現(xiàn)為市場監(jiān)督部門）負(fù)責(zé)對(duì)管道企業(yè)的管道生產(chǎn)和檢驗(yàn)檢測進(jìn)行監(jiān)督管理。由于缺少壓力管道的檢驗(yàn)檢測設(shè)備及技術(shù)人員，一般由企業(yè)委托第三方進(jìn)行檢測，相關(guān)部門只是檢查企業(yè)是否按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行了檢測，對(duì)檢測質(zhì)量是否合格無從判斷。在晉城市安全生產(chǎn)三大戰(zhàn)役行動(dòng)中，市能源局聘請(qǐng)專業(yè)公司對(duì)某管道全面檢查，發(fā)現(xiàn)存在管道錯(cuò)邊、外防腐、焊縫質(zhì)量等明顯缺陷，而此前的多次安全檢查均沒有發(fā)現(xiàn)。

二是消除煤層氣管道保護(hù)工作的真空地帶。煤層氣管道包括煤層氣田內(nèi)部的采氣管線、集輸管線，從集氣站到長輸管線的聯(lián)絡(luò)線以及長輸管線。近年來多次發(fā)生因?yàn)榈谌�方施工挖斷采氣管線、集氣管線的情況。根據(jù)山西省應(yīng)急管理廳、山西省地方煤礦安全監(jiān)督管理局《關(guān)于做好煤層氣抽采企業(yè)一級(jí)加壓站以里安全監(jiān)管工作的通知》，各市、縣應(yīng)急管理局（地方煤礦安全監(jiān)督管理局）按照屬地監(jiān)管、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)依法取得采礦許可證的煤層氣抽采企業(yè)一級(jí)加壓站以里（含一級(jí)加壓站）的安全監(jiān)管工作。因此煤層氣田內(nèi)部的集氣管線、采氣管線由應(yīng)急局負(fù)責(zé)安全管理和監(jiān)管。《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好油氣管道保護(hù)工作的意見》明確油氣管道保護(hù)范圍為：輸送商品油氣介質(zhì)的長輸管道首站（含）至末站（含）之間的管道主體及附屬設(shè)施，即油氣長輸管道。長輸管道站場與城鎮(zhèn)燃?xì)忾T站（油氣田商品原油庫、煉廠成品油庫等）未毗鄰建設(shè)而形成的連接管道，原則上依據(jù)長輸管道規(guī)范設(shè)計(jì)建設(shè)的，納入長輸管道范疇。而集氣站至首站的管道聯(lián)絡(luò)線不屬于油氣管道保護(hù)范圍。

晉城市煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)建設(shè)了較長距離的從一級(jí)加壓站（集氣站）到油氣長輸管線的煤層氣管道聯(lián)絡(luò)線，大部分聯(lián)絡(luò)線按照長輸管道的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。由于長輸管道需要按照程序由相關(guān)部門進(jìn)行核準(zhǔn)，為了減少程序，大部分煤層氣管道聯(lián)絡(luò)線都按照集氣管線立項(xiàng)建設(shè)。由于上述原因，造成煤層氣管道聯(lián)絡(luò)線缺少相關(guān)部門進(jìn)行安全監(jiān)管，存在管理真空。

三是加強(qiáng)和改進(jìn)煤層氣管道安全監(jiān)管工作。煤層氣管道是管道保護(hù)法規(guī)范的對(duì)象，能源部門作為行業(yè)主管部門和主管管道保護(hù)工作的部門，責(zé)無旁貸要抓好管道安全管理和管道保護(hù)工作。針對(duì)煤層氣管道安全監(jiān)管存在的問題和不足，提出以下建議。

（1）制定煤層氣輸送管道安全監(jiān)管管理辦法。從晉城市煤層氣管道建設(shè)和安全生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，制定煤層氣輸送管道安全監(jiān)管管理辦法，明確相關(guān)部門安全管理和安全監(jiān)管的職責(zé)，解決管理界面職責(zé)不清的問題，切實(shí)加強(qiáng)煤層氣管道安全管理。

（2）明確煤層氣管道保護(hù)范圍。將煤層氣長輸管道及附屬設(shè)施、管道聯(lián)絡(luò)線、煤層氣集氣管線、煤層氣采氣管線統(tǒng)一納入管道保護(hù)范圍，由能源主管部門負(fù)責(zé)。以城市燃?xì)饷�義立項(xiàng)但按照長輸管道建設(shè)的煤層氣輸送管道，建議由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局加強(qiáng)管道保護(hù)工作，保障管道運(yùn)行安全。

（3）建議油氣輸送管道安全管理、安全監(jiān)管由同一個(gè)部門負(fù)責(zé)，國家在修訂管道保護(hù)法時(shí)也應(yīng)充分考慮安全監(jiān)管界面的問題，將管道保護(hù)與管道安全監(jiān)管統(tǒng)籌考慮。

作者簡介：邢海斌，山西省晉城市能源局黨組書記、局長。聯(lián)系方式：0356-2061888，sea767266@126.com。