賴文龍

廣東省深圳市龍崗區(qū)發(fā)展和改革局價(jià)格管理科

深圳市每平方千米人口密度為8851人，是內(nèi)地人口密度最高的城市。全市在役石油天然氣長輸管道總長約387公里，管道原來所處的區(qū)域逐漸成為城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，管道周邊建筑物越來越集中，加之人口密度大，一旦發(fā)生安全事故，后果比較嚴(yán)重。近年來，深圳市針對管道與新建項(xiàng)目之間的保護(hù)間距問題，積極探索建立相關(guān)機(jī)制，以消減和控制存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

1  機(jī)制建設(shè)情況

（1）首次提出城市“橙線”概念。為降低城市重大危險(xiǎn)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)水平，深圳市城市規(guī)劃委員會2009年第一次會議原則審批通過深圳市橙線規(guī)劃（2007—2020）。城市“橙線”是對全市重大危險(xiǎn)設(shè)施周邊區(qū)域的土地利用和建設(shè)活動進(jìn)行引導(dǎo)或限制的安全防護(hù)范圍的控制界線。其中結(jié)合油氣長輸管道實(shí)際情況，將油氣長輸管道周邊區(qū)域的安全防護(hù)范圍分為控制區(qū)、限制區(qū)、影響區(qū)。控制區(qū)范圍內(nèi)除市政設(shè)施、交通設(shè)施（專指道路及場地，不包括建筑）外，禁止規(guī)劃建設(shè)其它設(shè)施；限制區(qū)范圍內(nèi)除影響區(qū)禁止規(guī)劃建設(shè)的設(shè)施外，不得規(guī)劃建設(shè)住宅、宿舍、私人自建房、商業(yè)、商務(wù)公寓、大型廠房 、研發(fā)用房、辦公、其他配套輔助設(shè)施；影響區(qū)范圍內(nèi)不得規(guī)劃建設(shè)幼兒園（托兒所）、游樂設(shè)施、文化設(shè)施、文化遺產(chǎn)、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施、宗教設(shè)施、社會福利設(shè)施、特殊建筑。由于“橙線”劃定涉及社會多個(gè)方面，推進(jìn)過程中難免存在各種利益沖突，有許多矛盾和問題需要解決，但仍不失為一種大膽和有益的探索（該規(guī)劃已過有效期，目前已失效）。

（2）出臺專項(xiàng)燃?xì)夤芾磙k法。為進(jìn)一步加強(qiáng)城市燃?xì)夤艿腊踩�保護(hù)，市政府參照《石油天然氣管道保護(hù)法》于2015年制定了《深圳市燃?xì)夤艿腊踩�保護(hù)辦法》，其中將天然氣長輸管道安全間距分為安全保護(hù)范圍、安全控制范圍等兩類進(jìn)行管控。并對在管道安全保護(hù)范圍內(nèi)依法從事頂進(jìn)等可能危害管道安全的活動，或者在管道安全控制范圍內(nèi)施工的行為做了具體規(guī)范約束要求。同步要求規(guī)劃國土部門對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行用地規(guī)劃許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求，控制擬建設(shè)項(xiàng)目與管道之間的安全間距。規(guī)定石油管道的安全保護(hù)可以參照該辦法的規(guī)定執(zhí)行。施行以來為保障管道安全運(yùn)行、維護(hù)城市安全和公共安全方面發(fā)揮了重要作用。

（3）強(qiáng)化項(xiàng)目安全評價(jià)管理。為規(guī)范涉及油氣管線等危險(xiǎn)化學(xué)品場所建設(shè)項(xiàng)目安全評價(jià)工作，有效管控城市安全風(fēng)險(xiǎn)，深圳市安委辦于2019年印發(fā)了《關(guān)于涉及油氣管線等危險(xiǎn)化學(xué)品場所建設(shè)項(xiàng)目安全評價(jià)工作指引》，對全市建設(shè)項(xiàng)目涉及的油氣管線等安全評價(jià)工作相關(guān)規(guī)范進(jìn)行梳理，明確項(xiàng)目開展安全評價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)和流程，形成全市統(tǒng)一的工作規(guī)范。其中距離油氣長輸管道中心兩側(cè)各300米范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，要求建設(shè)單位應(yīng)開展安全評價(jià)工作，依據(jù)項(xiàng)目安全評價(jià)情況合理確定管道與新建項(xiàng)目的安全間距，進(jìn)一步加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)管控。

2  存在問題

近年來，深圳市對管道周邊土地規(guī)劃建設(shè)出臺了系列規(guī)范性管理文件，以求達(dá)到城市科學(xué)規(guī)劃，管道安全可控，項(xiàng)目順利推進(jìn)，但在相關(guān)政策推進(jìn)過程中也存在一些執(zhí)行層面的困惑。

（1）相關(guān)規(guī)定不能適應(yīng)變化的形勢。管道保護(hù)法第三十條雖明確了5米的核心保護(hù)區(qū)域范圍，但并非保護(hù)距離要求。管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定在管道周邊修建人口密集場所，其距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，而涉及這一領(lǐng)域的國家技術(shù)規(guī)范尚存空白。應(yīng)急管理部制定的國家標(biāo)準(zhǔn)《陸上油氣輸送管道周邊區(qū)域劃分》曾于2020年4月征求意見，但至今尚未出臺，導(dǎo)致在制定和實(shí)施國土空間規(guī)劃時(shí)無依據(jù)可循。

（2）高后果區(qū)管理尚有不同看法。原國家安全監(jiān)管總局等八部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集型高后果區(qū)安全管理工作的通知》，要求認(rèn)真管好存量，嚴(yán)格控制增量。但各職能部門對“增量”的含義存在“新增高后果區(qū)”“高后果區(qū)等級增加”“高后果區(qū)內(nèi)新增建筑物”“高后果區(qū)內(nèi)人口增加”等多種理解，以至于各方對高后果區(qū)范圍內(nèi)新建項(xiàng)目如何管控存在不同意見，在管道周邊的建設(shè)項(xiàng)目需避讓管道多遠(yuǎn)距離存在不同的理解，導(dǎo)致各地規(guī)劃執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（3）安全評價(jià)的公正性難以保證。目前對安全評價(jià)機(jī)構(gòu)的管理尚存薄弱環(huán)節(jié)。由于安全評價(jià)機(jī)構(gòu)受建設(shè)單位委托，評價(jià)報(bào)告難免夾帶建設(shè)單位的傾向性意見，如某安評機(jī)構(gòu)先后受理了A公司住宅及B公司宿舍等人口密集型項(xiàng)目的安全評價(jià)委托，兩項(xiàng)目地塊相鄰，周邊管線、水文環(huán)境等背景情況基本相同，但評估產(chǎn)生事故的死亡半徑、重傷半徑、輕傷半徑以及安全間距卻相差甚遠(yuǎn)，客觀公正性尚存爭議。

3  相關(guān)建議

城市要發(fā)展，安全是底線。管道周邊項(xiàng)目的安全間距標(biāo)準(zhǔn)宜盡早完善，若無統(tǒng)一的安全底線約束機(jī)制，極易造成類似青島“11·22”事故的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

（1）盡快修訂管道保護(hù)法。法律實(shí)施13年來管道與城鄉(xiāng)建設(shè)同步發(fā)展，管道外部環(huán)境已發(fā)生較大變化，安全風(fēng)險(xiǎn)也在增大。法律的部分條文已不合時(shí)宜，難以適應(yīng)不斷變化的形勢。建議國家盡早啟動管道保護(hù)法修訂程序，或者出臺特區(qū)油氣長輸管道保護(hù)條例，在安全間距、部門職責(zé)、高后果區(qū)安全管控措施等方面探索更適合高密度城市化地區(qū)的管理方式。

（2）制定完善相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。按照管道保護(hù)法第三十一條提出的保障管道及建筑物構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則，綜合考慮管道的運(yùn)行參數(shù)，所通過地區(qū)周邊人員分布情況、地質(zhì)地形情況、氣象條件，以及管道的特殊安全防護(hù)措施等因素，科學(xué)、合理地制定油氣管道保護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)管道周邊的土地開發(fā)和建設(shè)。

（3）規(guī)范管理各類安評機(jī)構(gòu)。不定期抽查安全評價(jià)機(jī)構(gòu)評價(jià)報(bào)告，對評價(jià)質(zhì)量較差的單位通報(bào)批評，并依法處罰。建立健全信用評價(jià)、綜合能力和專業(yè)能力評定標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行業(yè)自律的執(zhí)行與監(jiān)督，規(guī)范安全評價(jià)行為，形成優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)提升服務(wù)能力、質(zhì)量和水平。

作者簡介：賴文龍，廣東省深圳市龍崗區(qū)發(fā)展和改革局價(jià)格管理科（油氣長輸管道保護(hù)科）科長，主要從事價(jià)格管理、油氣長輸管道保護(hù)等方面的工作。聯(lián)系方式：13510654498，26182717@qq.com。