曹孟堃

青島市石油天然氣管道安全行政執(zhí)法支隊(duì)

摘  要：石油天然氣管道應(yīng)急預(yù)案對(duì)管道安全管理至關(guān)重要。分析了當(dāng)前管道預(yù)案存在的問題，從專項(xiàng)管道預(yù)案與部門管道預(yù)案和企業(yè)管道預(yù)案之間的關(guān)系、專項(xiàng)管道預(yù)案與其他專項(xiàng)預(yù)案之間的關(guān)系、管道保護(hù)主管部門與應(yīng)急管理部門的關(guān)系入手，提出了構(gòu)建管道應(yīng)急預(yù)案體系的措施。

關(guān)鍵詞：油氣管道；應(yīng)急預(yù)案

石油天然氣管道應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱管道預(yù)案）是為油氣管道突發(fā)事件提前制定的應(yīng)對(duì)方案。管道事故發(fā)生后，政府各部門、政企之間迅速聯(lián)動(dòng)，配合有序，才能最大程度降低事故影響。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后各政府部門行政職能的變化，筆者對(duì)北京、天津等國內(nèi)一線城市和山東省內(nèi)部分城市的管道預(yù)案進(jìn)行了調(diào)研，圍繞油氣管道應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)談?wù)効捶ā?o:p>

1 機(jī)構(gòu)改革前政府管道預(yù)案存在的問題

一是“上下一般粗”。下級(jí)預(yù)案的編制過度依賴上級(jí)預(yù)案的“指導(dǎo)性”，預(yù)案編制沒有從本行政區(qū)域內(nèi)的油氣管道風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源普查出發(fā)，導(dǎo)致各級(jí)預(yù)案在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上雷同。

二是操作性不強(qiáng)。預(yù)案多使用原則性語句，強(qiáng)調(diào)“寫到”，但是否能“做到”存疑。如事件分級(jí)多依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行，但實(shí)際上管道事故發(fā)生時(shí)人員的死亡和重傷數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失都難以及時(shí)準(zhǔn)確地判斷出來，致使預(yù)案中設(shè)定的分級(jí)響應(yīng)效力存疑。

三是缺少部門預(yù)案。部門油氣管道保護(hù)應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱部門預(yù)案）作為專項(xiàng)油氣管道應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱專項(xiàng)管道預(yù)案）的延伸和補(bǔ)充，既是部門內(nèi)管道保護(hù)應(yīng)急工作的具體細(xì)化，也是處置各類尚未引起事故的管道外部隱患或突發(fā)事件的工作方案。

2 應(yīng)急預(yù)案體系中的相互關(guān)系

（1）專項(xiàng)管道預(yù)案與部門預(yù)案和企業(yè)管道應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱企業(yè)預(yù)案）之間的關(guān)系（圖 1）。專 項(xiàng)管道預(yù)案明確全市（區(qū)）組織指揮機(jī)制和各部門職責(zé)，協(xié)調(diào)組織政府各部門共同處置管道事故；部門預(yù)案明確本部門內(nèi)的任務(wù)要求及職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)應(yīng)急處置的統(tǒng)一指揮；企業(yè)預(yù)案明確企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急處置分工，確保企業(yè)安全生產(chǎn)。企業(yè)在響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和自身能力范圍內(nèi)可以處置的隱患和事故，不觸發(fā)部門預(yù)案和專項(xiàng)管道預(yù)案；企業(yè)難以處置的管道外部隱患依次觸發(fā)區(qū)、市兩級(jí)部門預(yù)案；達(dá)到四級(jí)、三級(jí)響應(yīng)的事故依次觸發(fā)區(qū)、市兩級(jí)專項(xiàng)管道預(yù)案。

（2）專項(xiàng)管道預(yù)案與其他專項(xiàng)預(yù)案之間的關(guān)系（圖 2）。以專項(xiàng)管道預(yù)案為中心，梳理了其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，籠統(tǒng)概括出其與其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之間的相互關(guān)系。在建市政工程、軌道交通施工等第三方施工損壞管道，受臺(tái)風(fēng)、汛期泄洪、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害等自然災(zāi)害造成管道損害，可能觸發(fā)專項(xiàng)管道預(yù)案；管道本體腐蝕或受到破壞后，造成泄漏和爆炸，觸發(fā)火災(zāi)、爆炸和環(huán)境污染事件等應(yīng)急預(yù)案；管道發(fā)生泄漏后，因與其他管道交叉相遇，可能觸發(fā)排水供水、城鎮(zhèn)燃?xì)鈶?yīng)急預(yù)案；管道遭受破壞后，如果長時(shí)間難以恢復(fù)運(yùn)行，可能導(dǎo)致天然氣供應(yīng)中斷，觸發(fā)天然氣供應(yīng)預(yù)案等等。

（3）專項(xiàng)管道預(yù)案與特種設(shè)備專項(xiàng)預(yù)案、危化品專項(xiàng)預(yù)案的關(guān)系。一是與特種設(shè)備專項(xiàng)預(yù)案的關(guān)系。油氣管道屬于特種設(shè)備范疇，但在油氣管道發(fā)生事故后，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門通常不啟動(dòng)該預(yù)案，而是承擔(dān)自身在管道專項(xiàng)預(yù)案中的相關(guān)職責(zé)，即：指導(dǎo)、參與制定事故現(xiàn)場(chǎng)處置技術(shù)方案和參與事故調(diào)查處理。二是與�；�品專項(xiàng)預(yù)案的關(guān)系。危險(xiǎn)化學(xué)品的管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、使用、運(yùn)輸和廢棄處置六個(gè)環(huán)節(jié)，管道運(yùn)輸是其運(yùn)輸方式之一。管道事故造成的主要危害后果（爆炸、火災(zāi)、環(huán)境污染）本質(zhì)上也由其運(yùn)輸介質(zhì)的性質(zhì)導(dǎo)致。北京市城市管理委員會(huì)作為管道保護(hù)主管部門將長輸管道事故納入地下管線事故搶修預(yù)案中處置。北京市�；�品事故專項(xiàng)預(yù)案將�；�品運(yùn)輸事故納入其中，如此一來，北京市雖然沒有專項(xiàng)管道預(yù)案，但實(shí)際上卻有兩個(gè)專項(xiàng)預(yù)案可供使用。天津市發(fā)改委在起草專項(xiàng)管道預(yù)案過程中得到市安監(jiān)局和應(yīng)急辦反饋：天津市已經(jīng)有危化品事故應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案，明確了各部門職責(zé)，不必在油氣管道領(lǐng)域再單獨(dú)編制專項(xiàng)預(yù)案。因此，天津市發(fā)改委只印發(fā)了部門管道預(yù)案，用以排除外部隱患，避免管道事故發(fā)生。但是有些城市的�；�品事故專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案卻將油氣管道事故明確排除在外，這與“油氣管道安全監(jiān)管納入危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管范疇，嚴(yán)格按照有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管”的要求不相符。

（4）管道保護(hù)主管部門與應(yīng)急管理部門之間的關(guān)系。管道保護(hù)主管部門“承擔(dān)石油天然氣管道保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)”，應(yīng)急管理部門負(fù)有“組織編制全市總體應(yīng)急預(yù)案和安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類專項(xiàng)預(yù)案……指導(dǎo)監(jiān)督油氣管道安全生產(chǎn)工作”的職責(zé)。

管道保護(hù)法第三十九條規(guī)定，“接到報(bào)告的主管管道保護(hù)工作的部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)上報(bào)事故情況，并根據(jù)管道事故的實(shí)際情況組織采取事故處置措施或者報(bào)請(qǐng)人民政府及時(shí)啟動(dòng)本行政區(qū)域管道事故應(yīng)急預(yù)案，組織進(jìn)行事故應(yīng)急處置與救援�！�

國內(nèi)一些地方政府將管道事故應(yīng)急指揮部辦公室設(shè)在管道保護(hù)主管部門，這種職責(zé)定位需要具備豐富的事故現(xiàn)場(chǎng)指揮處置能力。實(shí)際上，管道事故發(fā)生后，能夠承擔(dān)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)指揮工作的只能是應(yīng)急管理部門，管道保護(hù)主管部門并不具備相關(guān)條件，如果一定要承擔(dān)只會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)。

3 啟示

（1）構(gòu)建功能完備的管道預(yù)案體系。專項(xiàng)管道預(yù)案明確指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，用以處置管道事故；部門預(yù)案分解任務(wù)分工，提高應(yīng)急響應(yīng)能力，降低管道事故風(fēng)險(xiǎn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道預(yù)案解決人員疏散、緊急避險(xiǎn)、自救互救問題；企業(yè)預(yù)案?jìng)?cè)重現(xiàn)場(chǎng)處置，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)要求。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、企業(yè)四級(jí)預(yù)案形成互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)功 能銜接。

（2）加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)案之間的協(xié)調(diào)。管道保護(hù)主管部門（發(fā)展改革部門）、應(yīng)急管理部門、特種設(shè)備主管部門（市場(chǎng)監(jiān)督管理部門）之間預(yù)案編制協(xié)調(diào)配合，管道預(yù)案與�；�品預(yù)案、特種設(shè)備預(yù)案相互銜接，避免發(fā)生沖突和矛盾。

（3）真實(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和資源。市級(jí)預(yù)案應(yīng)對(duì)全市管道保護(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和可用的應(yīng)急資源進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其分類梳理，研判重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)管段，分析不同條件下可能發(fā)生的不同事故類型和應(yīng)對(duì)策略。區(qū)級(jí)預(yù)案應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估和應(yīng)急資源普查，重點(diǎn)圍繞高后果區(qū)，對(duì)照網(wǎng)格化管理分區(qū)，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)發(fā)生事故的可能性和后果進(jìn)行分析，掌握可調(diào)用征用的應(yīng)急資源。

（4）提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。對(duì)管道穿越市內(nèi)建成區(qū)或農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)，與其他類型管道或公路鐵路交叉穿跨越部位，僅泄漏或伴有火災(zāi)、爆炸次生衍生災(zāi)害等不同的事故情景，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分和體現(xiàn)，并給予現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮人員應(yīng)對(duì)策略支撐。

作者簡介：曹孟堃， 1989年生，本科學(xué)歷，青島市石油天然氣管道安全行政執(zhí)法支隊(duì)九級(jí)職員，從事管道保護(hù)執(zhí)法工作。聯(lián)系方式： 0532-85913181，ymb1234321@sina.cn。