孔超

西南管道貴陽(yáng)輸油氣分公司

目前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與油氣管道安全管控矛盾日益突出， “管地之爭(zhēng)”不斷加劇。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然環(huán)境、政策導(dǎo)向等存在差異，政府職能部門(mén)、管道企業(yè)對(duì)高后果區(qū)的認(rèn)識(shí)和理解不同，在高后果區(qū)安全管控上存在差異。筆者結(jié)合工作經(jīng)歷，認(rèn)識(shí)到要解決現(xiàn)存的一些問(wèn)題和矛盾，需要建立良好的政企合作機(jī)制。

1 高后果區(qū)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)演變

某管道企業(yè)基層單位所轄管道為國(guó)家天然氣主干線，里程251公里、管徑1 016 毫米、設(shè)計(jì)壓力10兆帕。建設(shè)時(shí)期，管道（不含站場(chǎng)、閥室）所經(jīng)一級(jí)地區(qū)188.8公里、二級(jí)地區(qū)62.2公里，無(wú)三、四級(jí)地區(qū)。2013年投產(chǎn)后第一次識(shí)別管道高后果區(qū)，共有14處，多為管道兩側(cè)村莊及個(gè)別特定場(chǎng)所，且沒(méi)有高后果區(qū)分級(jí)概念。識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理體系文件《高后果區(qū)識(shí)別及管理規(guī)定》并參照GB 50251―2003《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》地區(qū)等級(jí)及特定場(chǎng)所分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，與GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》相比較，企業(yè)文件對(duì)高后果區(qū)識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)謹(jǐn)保守。

《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米距離，主要是基于保護(hù)管道安全，便于管道維搶修作業(yè)；而對(duì)于兩側(cè)建構(gòu)筑物的安全距離沒(méi)有明確要求，也沒(méi)有給出法規(guī)依據(jù)。只是說(shuō)“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求……應(yīng)當(dāng)按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定”。 2013年青島“11·22”輸油管道爆炸事故發(fā)生后，政府、管道企業(yè)、社會(huì)各界對(duì)于管道安全保護(hù)和管道高后果區(qū)問(wèn)題有了新的認(rèn)識(shí)。 2017年12月15日，國(guó)家安監(jiān)總局等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕 138號(hào)），明確管道企業(yè)主體責(zé)任、政府監(jiān)管責(zé)任和指導(dǎo)方針，人員密集型高后果區(qū)的安全管理被提上重要議事日程。

2 高后果區(qū)管控難度大

近年油氣管道事故頻發(fā)，社會(huì)影響較大，政府和企業(yè)對(duì)高后果區(qū)的管控力度逐步加大。但是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管道安全之間的“管地之爭(zhēng)”、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與管道地區(qū)等級(jí)升級(jí)之間的矛盾依然存在。前述企業(yè)基層單位2018年再次識(shí)別高后果區(qū)時(shí)，數(shù)量已達(dá)38個(gè)（均為人員密集型），里程85公里。其中3處Ⅲ級(jí)高后果區(qū)（均為地區(qū)等級(jí)升級(jí)至四級(jí)、且出現(xiàn)多處特定場(chǎng)所所致），里程約6.5公里；其余均為Ⅱ級(jí)高后果區(qū)，里程約78.5公里。在這種情況下，一些地方政府 表現(xiàn)出了“管道建設(shè)限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“把你們管道遷走吧，那樣我們就能更好地建設(shè)發(fā)展了”等一些情緒性態(tài)度，甚至將管道改線作為解決問(wèn)題的常態(tài)手段，千方百計(jì)促使管道企業(yè)實(shí)施改線工程。進(jìn)一步增加了高后果區(qū)的管控難度，企業(yè)面臨的壓力越來(lái)越大。

3 新增和升級(jí)典型案例

（1）移民搬遷項(xiàng)目。某縣在距離管道約150米處新建移民搬遷小城鎮(zhèn)1座，規(guī)劃居民區(qū)30棟，另有社區(qū)醫(yī)院、小學(xué)等配套設(shè)施，計(jì)劃居住人口約3萬(wàn)人。項(xiàng)目啟動(dòng)前期，管道企業(yè)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，向建設(shè)單位發(fā)放管道安全告知書(shū)，并逐層向政府部門(mén)函報(bào)，要求建設(shè)單位首先進(jìn)行安全評(píng)估后再行規(guī)劃建設(shè)。期間，省級(jí)主管部門(mén)也到現(xiàn)場(chǎng)檢查指導(dǎo)，但由于該項(xiàng)目征地工作已經(jīng)開(kāi)展（約1萬(wàn)畝），規(guī)劃審批、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資都已經(jīng)落實(shí)，且該項(xiàng)目為移民搬遷政治工程，雖然也清楚緊鄰管道存在安全風(fēng)險(xiǎn)，但事已至此，騎虎難下。形成新增人員密集型高后果區(qū)。

（2）產(chǎn)業(yè)扶植項(xiàng)目。某區(qū)新建殘疾人產(chǎn)業(yè)園外部圍墻臨近管道30米，最近一棟5層建筑距離管道50米，管道潛在影響半徑內(nèi)有類(lèi)似新增建筑8棟。項(xiàng)目剛開(kāi)始場(chǎng)平時(shí)即被管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)，先是向建設(shè)單位、鎮(zhèn)政府及區(qū)管道保護(hù)主管部門(mén)口頭匯報(bào)，繼而書(shū)面報(bào)告，要求針對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)與管道相互影響進(jìn)行安全評(píng)估，符合有關(guān)規(guī)定后方能開(kāi)展規(guī)劃建設(shè)。但企業(yè)的意見(jiàn)未被采納，區(qū)級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)直接出具了書(shū)面意見(jiàn)，同意其項(xiàng)目有條件建設(shè)。條件是緊鄰管道的兩棟建筑不得作為人員住宅和工作場(chǎng)所，不得存放易燃易爆品；管道企業(yè)要加強(qiáng)該段管道的日常巡護(hù)，確保管道安全。導(dǎo)致該處升級(jí)為Ⅱ級(jí)人員密集型高后果區(qū)。

4 政企合作的典型事例

2019年，墨西哥“1·18”成品油泄漏事故發(fā)生后，貴州省政府安委辦出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)油氣輸送管道高后果區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的通知》，從企業(yè)主體責(zé)任，政府監(jiān)管責(zé)任，地企包保責(zé)任制度，高后果區(qū)巡查制度，高后果區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃與管道保護(hù)協(xié)調(diào)，高后果區(qū)內(nèi)第三方施工管理，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、管道保護(hù)宣傳、責(zé)任追究等七個(gè)方面詳細(xì)規(guī)定了對(duì)高后果區(qū)管控要求，起到了良好的效果。

（1）新建旅游度假區(qū)項(xiàng)目。某地在臨近管道一側(cè)新建旅游度假區(qū)。管道企業(yè)向政府主管部門(mén)提出建議，由建設(shè)單位開(kāi)展安全評(píng)估，出具安全評(píng)估報(bào)告，再由政府主管部門(mén)組織召開(kāi)專(zhuān)家評(píng)審，根據(jù)評(píng)估報(bào)告意見(jiàn)調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，在不改變?cè)�有地區(qū)等級(jí)、不提升原有高后果區(qū)等級(jí)的基礎(chǔ)上，采取有效的管道保護(hù)措施后，開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。在政府主管部門(mén)的牽頭協(xié)調(diào)下，各相關(guān)部門(mén)、企業(yè)按照法律法規(guī)、政府通知要求履行職責(zé)和義務(wù)，緊密配合，建立日常巡檢、應(yīng)急協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制。

（2）高后果區(qū)內(nèi)第三方施工。某建設(shè)單位擬在Ⅲ級(jí)高后果區(qū)內(nèi)采用橋跨方式修建城市環(huán)線公路。項(xiàng)目開(kāi)始前，管道企業(yè)向建設(shè)單位、施工單位發(fā)放了管道告知書(shū)，并向政府主管部門(mén)匯報(bào)。由于橋跨項(xiàng)目涉及地質(zhì)勘查、結(jié)構(gòu)力學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)，管道企業(yè)無(wú)法審查該跨越設(shè)計(jì)、施工方案。政府主管部門(mén)于是要求建設(shè)單位邀請(qǐng)資質(zhì)設(shè)計(jì)單位出具專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)方案，施工單位根據(jù)設(shè)計(jì)方案出具安全可行的施工方案并編制應(yīng)急預(yù)案后，組織管道保護(hù)主管部門(mén)、應(yīng)急、公安等職能部門(mén)，邀請(qǐng)安全、地質(zhì)及管道方面相關(guān)專(zhuān)家召開(kāi)評(píng)審會(huì)。管道企業(yè)與建設(shè)單位、施工單位簽訂三方管道安全協(xié)議，相關(guān)設(shè)計(jì)方案、施工方案、應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)家意見(jiàn)、會(huì)議紀(jì)要及安全協(xié)議在主管部門(mén)備案管理。施 工前，施工單位提前通知管道企業(yè)、主管部門(mén)，對(duì)周邊居民進(jìn)行安全及應(yīng)急知識(shí)告知，各方提前對(duì)施工條件予以聯(lián)合確認(rèn)。施工過(guò)程中，管道企業(yè)派專(zhuān)人在現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、值守；應(yīng)急隊(duì)伍現(xiàn)場(chǎng)待命；直至施工結(jié)束。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著政府、企業(yè)、社會(huì)各個(gè)層面對(duì)油氣管道的安全認(rèn)知逐漸提高，對(duì)人員密集型高后果區(qū)的管控越來(lái)越嚴(yán)格，分工也越來(lái)越明確，形成了高后果區(qū)安全管控法規(guī)、制度和好的做法。但是，高后果區(qū)安全管控是一項(xiàng)涉及面廣、涉及方多的綜合性工作，在管道本體安全受控的前提下，管道周邊外部環(huán)境變化是影響管道安全的主要因素。只有政府和企業(yè)（含第三方施工企業(yè)）在好的制度約束下，加強(qiáng)溝通合作，才能確�！肮芎么媪�，嚴(yán)控增量”。

作者：孔超，西南管道貴陽(yáng)輸油氣分公司貴陽(yáng)作業(yè)區(qū)副經(jīng)理。