賴少川

中國(guó)石化銷售股份有限公司華南分公司

高后果區(qū)（HCAS）是指管道泄漏后可能危及公眾安全或造成較大環(huán)境污染的區(qū)域，是各級(jí)政府監(jiān)管、社會(huì)關(guān)注的對(duì)象，也是管道企業(yè)安全管理的重點(diǎn)區(qū)域。及時(shí)、準(zhǔn)確掌握高后果區(qū)狀況，并通過管理和技術(shù)手段，將管道運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)水平控制在合理的、可接受的范圍內(nèi)，對(duì)保障管道本質(zhì)安全及管道周邊的環(huán)境、人身安全至關(guān)重要。近年發(fā)生的東黃輸油管道“11·22”、晴隆“7·2”和“6·10”等事故，暴露出企業(yè)對(duì)管道沿線高后果區(qū)識(shí)別、評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)消減管理存在的問題和不足。

本文從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、主體責(zé)任、經(jīng)驗(yàn)做法等方面對(duì)此進(jìn)行了梳理,提出了相關(guān)建議，展望了管道智能化發(fā)展前景。

1 高后果區(qū)識(shí)別與管理問題

1.1 明責(zé)履責(zé)有待提升

國(guó)外管道完整性評(píng)價(jià)主要針對(duì)高后果區(qū)，并通過立法提出高后果區(qū)識(shí)別與管控的強(qiáng)制性要求。我國(guó)自2006年開始關(guān)注高后果區(qū)的管道完整性管理。 2015年，國(guó)家頒布GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》， 2017年國(guó)家八部委下發(fā)138號(hào)文提出高后果區(qū)“管好存量、嚴(yán)控增量”原則， 2018年應(yīng)急管理部發(fā)函強(qiáng)調(diào)高后果區(qū)的識(shí)別更新。

近年來(lái)雖然意識(shí)到輸油管道高后果區(qū)安全管理的重要性，但管理經(jīng)驗(yàn)不足，各級(jí)責(zé)任劃分和落實(shí)仍然缺乏強(qiáng)制性的法律約束，政府、企業(yè)、社會(huì)各方力量不能形成合力。企業(yè)對(duì)如何管理城區(qū)段或城鄉(xiāng)結(jié)合部管道的人口密集型高后果區(qū)增量存在迷茫，地方政府對(duì)人口密集型高后果區(qū)增量的審批也存在沒有指導(dǎo)文件的困惑。

1.2 識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)難以量化

GB 32167―2015中“輸油管道高后果區(qū)識(shí)別分級(jí)表”明確了六類識(shí)別項(xiàng)的內(nèi)容和等級(jí)，但是識(shí)別項(xiàng)的描述中，地區(qū)概念比較籠統(tǒng)，主觀性較強(qiáng)，如“普遍集中” “交通頻繁” “地下設(shè)施多”，不同人員在識(shí)別過程中對(duì)其理解不同，造成識(shí)別結(jié)果存在一定的偏差。再如，“管道兩側(cè)各200米內(nèi)有水源、河流、大中型水庫(kù)”識(shí)別為III級(jí)環(huán)境敏感型高后果區(qū)，f條款中沒有明確結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)地形分類識(shí)別，比如針對(duì)某地形條件下，管道發(fā)生泄漏油品不可能進(jìn)入附近敏感水體，那么高后果區(qū)是否需要降級(jí)處理。又如，對(duì)于珠三角等水網(wǎng)密布的地區(qū)來(lái)說，管道兩側(cè)各200米內(nèi)有河流的區(qū)段數(shù)量龐大，如果全部識(shí)別為III級(jí)環(huán)境敏感型高后果區(qū)顯然也不合理，需要進(jìn)一步明確識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 規(guī)范銜接有待加強(qiáng)

GB 32167―2015規(guī)定管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)符合相應(yīng)要素即為高后果區(qū)，而GB 50253―2014《輸 油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》則規(guī)定管道與居民點(diǎn)和重要公共建筑之間不少于5米距離即符合要求。在管道建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃階段，一般都是參照后者設(shè)置管道和建筑物之間的間距，導(dǎo)致管道沿線存在大量的人口密集型高后果區(qū)。在管道建成后，人口密集型高后果區(qū)的存量和增量管控，也更難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2 高后果區(qū)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)消減問題

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控“動(dòng)態(tài)性”不夠

高后果區(qū)識(shí)別是對(duì)管道周邊的建筑物、河流、居民戶數(shù)、高速公路等特征因素進(jìn)行分析判斷，而高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則是針對(duì)第三方施工、地質(zhì)災(zāi)害、焊縫缺陷、腐蝕等威脅因素。

管道風(fēng)險(xiǎn)是管道失效可能性及其后果的綜合度量[1]，由于高后果區(qū)管道泄漏后果比較嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)滴灌、平田整地等民生工程交叉點(diǎn)位多、隨意性大、無(wú)施工方案等，導(dǎo)致管道發(fā)生第三方損壞等失效概率也相對(duì)較高，增大了管道風(fēng)險(xiǎn)。因此，高后果區(qū)大部分都是高風(fēng)險(xiǎn)段，或者極易發(fā)展成為高風(fēng)險(xiǎn)段。目前普遍缺乏針對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)因素排查、評(píng)價(jià)、消減的方法和措施，容易忽略對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)跟蹤和動(dòng)態(tài)管理。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)管控“針對(duì)性”不強(qiáng)

據(jù)文獻(xiàn)報(bào)道[2,3]，國(guó)內(nèi)造成管道泄漏風(fēng)險(xiǎn)的因素從高到低分別為第三方施工、打孔盜油、地質(zhì)災(zāi)害、制造與施工缺陷、腐蝕、誤操作等。 GB 32167―2015針對(duì)這些因素提出了風(fēng)險(xiǎn)消減推薦做法。

但對(duì)于高后果區(qū)的日常管理以及不同等級(jí)的高后果區(qū)如何分級(jí)管理沒有明確要求。比如針對(duì)高后果區(qū)人口較多、第三方損壞等高風(fēng)險(xiǎn)情況，管道企業(yè)幾乎都采取“加強(qiáng)巡檢”“加強(qiáng)治安聯(lián)防”“增設(shè)三樁一牌”“開展應(yīng)急演練”等常規(guī)措施，沒有根據(jù)高后果區(qū)的級(jí)別及類別有針對(duì)性的分類管控，不能滿足高后果區(qū)管控要求。再如人口密集型高后果區(qū)一旦發(fā)生油品泄漏事件，初期處置最關(guān)鍵的就是周邊人員疏散，而管道企業(yè)的演練側(cè)重點(diǎn)都是開展搶險(xiǎn)演練，缺乏人員疏散演練。

3 高后果區(qū)管控建議

3.1 堅(jiān)持從源頭抓起

管道規(guī)劃建設(shè)階段就要進(jìn)行高后果區(qū)的識(shí)別，并采取避讓或保護(hù)措施；管道運(yùn)行階段要定期開展高后果區(qū)識(shí)別，加強(qiáng)與地方規(guī)劃建設(shè)部門合作，防止形成新的高后果區(qū)。管道企業(yè)需要從上述兩方面提前介入，從源頭抓起，防患于未然[4]。

管道規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范要求，充分結(jié)合地方建設(shè)規(guī)劃，除考慮避開現(xiàn)有沖突外，還要考慮未來(lái)地方發(fā)展規(guī)劃需求，避免后期影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或管道避讓改線，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)和社會(huì)成本。所以，將管道規(guī)劃建設(shè)及管道保護(hù)納入地方統(tǒng)一的規(guī)劃布局，建立與之配套的地方管理制度要求非常重要。

3.2 充分依靠地方積極性

管道保護(hù)是系統(tǒng)工程，離不開政府部門的支持和幫助，政府具有屬地監(jiān)管責(zé)任和公共安全管理責(zé)任。現(xiàn)行稅收體制規(guī)定管道公司注冊(cè)地為納稅地，導(dǎo)致管道所穿越的大部分地區(qū)提供了土地卻不能享有稅收貢獻(xiàn)，政府還要承擔(dān)安全風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)作物減產(chǎn)、環(huán)境影響和管理成本等，一定程度上影響了地方保護(hù)管道的積極性[5]。建議推動(dòng)管道企業(yè)納稅分稅制改革，即將管道企業(yè)所納稅額拿出一部分按地方所轄管道長(zhǎng)度分配，支持地方政府加大管道保護(hù)工作投入。

3.3 完善法律規(guī)范

隨著管道行業(yè)不斷發(fā)展，《石油天然氣管道保護(hù)法》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。如管道敷設(shè)屬于臨時(shí)用地，為保護(hù)管道安全，需要對(duì)管道上方土地長(zhǎng)期限制使用。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，管道通過地段部分土地“潛在價(jià)值”發(fā)生了變化，土地使用者利益受到影響，地方政府因管道存在限制土地開發(fā)利用而積極性不高，農(nóng)作物減產(chǎn)等因素也使部分群眾產(chǎn)生不滿情緒。為明確政府、企業(yè)和社會(huì)三方管道保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，應(yīng)加快管道保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的立法和修訂，使各法律主體知責(zé)明責(zé)，守責(zé)擔(dān)責(zé)，履責(zé)盡責(zé)。

3.4 加強(qiáng)政企聯(lián)動(dòng)

高后果區(qū)管道如果發(fā)生泄漏，如果沒有地方政府 部門的協(xié)調(diào)，管道企業(yè)搶修人員、物資、裝備很難及時(shí)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)人員疏散、醫(yī)療保障、環(huán)保控制等也非管道企業(yè)自身可控。因此，政企聯(lián)動(dòng)工作極為重要。企業(yè)應(yīng)積極構(gòu)建聯(lián)合管控機(jī)制，及時(shí)向地方管道主管部門匯報(bào)高后果區(qū)識(shí)別更新結(jié)果，共同制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施及管理對(duì)策，共同開展高后果區(qū)聯(lián)合巡查、告知、宣傳及應(yīng)急演練，建立管道保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

3.5 推動(dòng)新技術(shù)應(yīng)用

推廣應(yīng)用光纖預(yù)警、無(wú)人機(jī)巡護(hù)、應(yīng)力檢測(cè)、智能陰保、探地雷達(dá)、電阻探針等多種先進(jìn)的監(jiān)（檢）測(cè)技術(shù)，以保證輸油管道安全運(yùn)行。如光纖預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)用到高后果區(qū)后，將實(shí)現(xiàn)對(duì)管道周邊破壞性事件全天候?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)、定位與預(yù)警，進(jìn)一步提升管道安全管理的事前防范能力，有效提升高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高后果區(qū)的自動(dòng)識(shí)別和智能分析決策。建立高后果區(qū)量化評(píng)估模型和評(píng)分指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度的綜合度量，按照嚴(yán)重程度設(shè)置立即處置、重點(diǎn)防控和長(zhǎng)期監(jiān)控等相應(yīng)對(duì)策。對(duì)于不同等級(jí)的高后果區(qū)制定分級(jí)防護(hù)措施和應(yīng)急響應(yīng)方案，有針對(duì)性的管控高后果區(qū)。

優(yōu)先推進(jìn)高后果區(qū)管道智能化建設(shè)，通過科技手段進(jìn)一步提升管道預(yù)判、預(yù)警、預(yù)防和自主決策能力，提升完整性管理技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)管道一體化、智能化管理。

4 結(jié)束語(yǔ)

管道智能化發(fā)展將加快輸油管道高后果區(qū)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)管控的新技術(shù)應(yīng)用，提升管道本質(zhì)安全水平，實(shí)現(xiàn)管道管理科學(xué)高效。但筆者認(rèn)為，對(duì)于管道保護(hù)各級(jí)單位和群眾而言，當(dāng)前更迫切需要提升安全責(zé)任意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任感和緊迫感。通過強(qiáng)化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、宣傳教育、應(yīng)急值守等，號(hào)召政府、地方、企業(yè)、群眾協(xié)同支持和參與管道保護(hù)工作，從而推動(dòng)建立行之有效的高后果區(qū)相關(guān)法律法規(guī)，自上而下嚴(yán)格落實(shí)高后果區(qū)管理各級(jí)責(zé)任和要求，切實(shí)抓好高后果區(qū)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)動(dòng)態(tài)管控。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 梁永寬，楊馥銘，尹哲祺.油氣管道事故統(tǒng)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分析[J].油氣儲(chǔ)運(yùn)， 2017， 36(4)： 472-476.

[3] 房劍萍.國(guó)內(nèi)外油氣管道事故案例分析[J].石油和化工設(shè)備， 2016(9)： 90-93.

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[5] 徐磊. 我國(guó)油氣管道安全保護(hù)模式存在問題及對(duì)策分析[J].石油工業(yè)技術(shù)監(jiān)督， 2016(11)： 24-26.

作者：賴少川，中國(guó)石化銷售股份有限公司華南分公司副總經(jīng)理。