姜長壽

甘肅省管道保護協(xié)會

6年前發(fā)生的青島“11·22”東黃輸油管道原油泄漏爆炸事故，給國家和人民生命財產(chǎn)造成了巨大損失。 2017年發(fā)生的貴州晴隆 “7·02”和2018年發(fā)生的貴州晴隆“6·10”兩起中緬天然氣管道泄漏燃爆事故，均給當(dāng)?shù)卦斐扇藛T傷亡和財產(chǎn)嚴重損失。分析這些事故原因，管道安全監(jiān)管不到位問題尤為凸顯：一是高后果區(qū)風(fēng)險告知制度不健全，社會公眾對生活在油氣管道周邊的重大風(fēng)險不知情。二是管道安全管理不落實，涉事企業(yè)對事故段管道檢驗檢測維修和隱患排查不到位；政府安全監(jiān)管不落實，安全生產(chǎn)大檢查走過場。三是政府部門規(guī)劃審批把關(guān)不嚴，致使管道與居民區(qū)、學(xué)校、商店等近距離布置，缺乏劃定公共安全區(qū)或環(huán)保特區(qū)，與道路、排水渠等城建工程多處相交相遇。四是應(yīng)急響應(yīng)管理混亂，地方和企業(yè)應(yīng)急預(yù)案不銜接，為事故嚴重后果埋下隱患。

1 監(jiān)管體制缺陷

（1）管理職責(zé)邊界不清

管道保護法對涉及政府發(fā)改能源、應(yīng)急管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運輸、市場監(jiān)督等多個部門的職責(zé)沒有具體界定，使得實施中各地、各部門對油氣管道保護的權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不清，容易產(chǎn)生監(jiān)管缺失和交叉。另外相關(guān)法規(guī)規(guī)定的部門管理職責(zé)交叉重疊、邊界不清，監(jiān)測運行、隱患排查、應(yīng)急救援等方面的責(zé)任部門不明確，致使隱患治理、應(yīng)急救援往往貽誤時機。

（2）未形成有效合力

油氣管道安全監(jiān)管的責(zé)任主體分為政府、管道企業(yè)和社會公眾等。其中，政府的監(jiān)管職能是“領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)”的，表現(xiàn)在制定政策、督促檢查和追究責(zé)任方面。管道企業(yè)作為管道運營主體，負有管道本質(zhì)安全主體責(zé)任。管道作為“沒有圍墻的工廠”，沿線單位、群眾和社會團體對管道安全保護均有監(jiān)督義務(wù)。而管道保護法除規(guī)定企業(yè)的各項法定義務(wù)外，對政府監(jiān)管責(zé)任規(guī)定往往含糊、多原則性，且缺少對公眾監(jiān)督義務(wù)的規(guī)定。政府監(jiān)管往往只關(guān)注事故處理，忽視源頭與過程監(jiān)管，忽視發(fā)揮公眾監(jiān)督和社會組織作用，尚未有效形成各方安全監(jiān)管合力。

（3）缺乏完整性

我國現(xiàn)行的監(jiān)管制度，政府雖然有管道規(guī)劃、建設(shè)審核權(quán)，但這些權(quán)能并不是由專門機構(gòu)完成的（管道規(guī)劃是國家能源局，建設(shè)用地審核由自然資源部門負責(zé)）。管道規(guī)劃建設(shè)被當(dāng)作一般的建設(shè)項目接受政府審批，而沒有從危險化學(xué)品運輸角度在危險源管 理、安全距離、檢驗檢測等方面給予高度的關(guān)注。由于沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)，在各地行政資源有限的情況下，不少基層政府難以有效地履行監(jiān)管職能和實現(xiàn)完整的安全監(jiān)管全過程。

（4）相關(guān)法規(guī)不夠協(xié)調(diào)

管道保護法從管道安全角度對管道周邊一定范圍內(nèi)的建設(shè)行為提出一些限制性要求，而土地管理法、物權(quán)法則強調(diào)依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。還有管道敷設(shè)用地采取“臨時用地，長期占用”的不合理方式，既給土地權(quán)利人權(quán)益和沿線農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市規(guī)劃等帶來了負面影響，又不能保障管道企業(yè)管道正常通過權(quán)益，政企、民企矛盾影響了管道安全監(jiān)管。此外，目前實施的財稅政策，過境管道運輸增值稅多在輸入、輸出地繳納，所得稅在總機構(gòu)及二級分支機構(gòu)所在地繳納，使得大多數(shù)管道過境省份運輸稅收很少，但承擔(dān)的安全保護監(jiān)管責(zé)任卻很大。這種稅收利益分配政策的不協(xié)調(diào)與不合理，導(dǎo)致地方政府對管道保護缺乏積極性，甚至出現(xiàn)惰于監(jiān)管現(xiàn)象。

2 意見和建議

前事不忘，后事之師。應(yīng)吸取青島“11·22”等事故教訓(xùn)，借鑒美國及加州經(jīng)驗，進一步完善管道安全監(jiān)管體制和配套法規(guī)政策，實現(xiàn)管道安全監(jiān)管的無縫隙化、全過程化、協(xié)調(diào)化和智慧化。

（1）管道安全監(jiān)管的無縫隙化

美國在管道安全監(jiān)管體制上形成縱橫向責(zé)任體系較為健全、相對穩(wěn)定的專業(yè)監(jiān)管體系：在橫向分工方面，美國聯(lián)邦層面承擔(dān)油氣管道安全監(jiān)管職能的機構(gòu)主要有三個，彼此分工明確。交通部管道和危險材料安全管理局（PHMSA）及管道安全辦公室（OPS）承擔(dān)全國長輸、集輸以及城市燃氣管道安全監(jiān)管職責(zé)。國土安全部交通安全管理局運輸與網(wǎng)絡(luò)管理辦公廳（TSNM）負責(zé)全國危險液體、天然氣管道保護和反恐工作。能源部聯(lián)邦監(jiān)管委員會(FERC）負責(zé)承擔(dān)項目核準等行業(yè)管理職責(zé)。其中國土安全部為管道安全監(jiān)管的牽頭單位，交通部配合國土安全部監(jiān)管工作，雙方建立聯(lián)合工作組，形成聯(lián)席工作制度。能源部聯(lián)邦監(jiān)管委員會(FERC）接到項目選址申請，轉(zhuǎn)OPS審核管線安全問題后，再進行選址審批，與OPS形成協(xié)調(diào)機制，管道建成后，由TSNM負責(zé)管道安全與監(jiān)管。在縱向分工方面， PHMSA負責(zé)跨州、跨國界油氣管道，側(cè)重規(guī)章制定和宏觀監(jiān)管，具體的監(jiān)管執(zhí)行事務(wù)通過協(xié)議授權(quán)給各州政府，解決了聯(lián)邦政府鞭長莫及難題。各州政府大部分設(shè)立對口部門負責(zé)州內(nèi)油氣管道監(jiān)管。聯(lián)邦與各州工作相對獨立，在重大問題上聯(lián)邦負有許可和認證等權(quán)力并對各州給予指導(dǎo)。加州根據(jù)1981年所制定的《危險液體管道安全運輸法》，就油氣管道的安全與保護，最主要的監(jiān)管機構(gòu)是加州油氣監(jiān)管局和州消防局，共同執(zhí)法和監(jiān)督管道安全項目。其中油氣監(jiān)管局負責(zé)油氣管道的安全監(jiān)管，消防局負責(zé)管道安全檢查和消防滅火，相互溝通、職能互補。

借鑒美國及加州的經(jīng)驗，構(gòu)筑無縫隙化的、相對集中的管道安全保護監(jiān)管體系：一是合理配置縱向監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)油氣監(jiān)管事權(quán)的差異性，在上、下級油氣監(jiān)管機構(gòu)之間配置不同的權(quán)力，明晰國家有關(guān)部門和地方政府部門縱向監(jiān)管范圍。二是合理配置相對集中的橫向監(jiān)管權(quán)力。明晰政府發(fā)改、應(yīng)急、市場監(jiān)督等部門橫向監(jiān)管職責(zé)，強化其監(jiān)管職能，建立聯(lián)席會議制度，形成監(jiān)管合力。三是建立符合現(xiàn)代監(jiān)管理念所提倡的油氣管網(wǎng)監(jiān)管專職機構(gòu)。四是建立政府、企業(yè)、公眾和行業(yè)協(xié)會參與的監(jiān)管體系，建立舉報獎勵制度，拓展社會公眾參與渠道，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在法規(guī)標準建設(shè)中的積極作用，營造全社會共同保護管道氛圍。

（2）管道安全監(jiān)管的全過程化

美國在2002年將完整性管理納入聯(lián)邦法規(guī)要求，推廣基于風(fēng)險的安全管理模式。其后對3000余家管道企業(yè)完整性管理方案進行審核并加大執(zhí)行監(jiān)管，這是美國管道事故率整體降低的關(guān)鍵因素。加州對管道的監(jiān)管分為兩大類。第一類監(jiān)管是針對所有管道的一般監(jiān)管，重點是防漏測試。加州油氣監(jiān)管局和消防局的 監(jiān)察員每年都會在規(guī)定的時間內(nèi)對管道進行例行常規(guī)檢查和測試并排除危險。第二類是針對環(huán)保紅線內(nèi)的特殊監(jiān)管�！凹又萦蜌夥ㄒ�(guī)定，公眾生活區(qū)和游玩區(qū)300英尺（100米）范圍內(nèi)、 200英尺（66米）的河流和野生動物保護區(qū)內(nèi)、海岸線附近的區(qū)域為環(huán)保區(qū)�！杯h(huán)保區(qū)內(nèi)管道要接受特殊監(jiān)管，包括管道分布地圖必須無償公開并接受咨詢；管道工程技術(shù)規(guī)格交油氣監(jiān)管局存檔；提前制定應(yīng)急方案； 10年以上的管道必須每2年全面系統(tǒng)測試1次。

借鑒美國及加州管道完整性管理和對環(huán)保區(qū)管道全方位的監(jiān)管經(jīng)驗，在管道企業(yè)完整性管理推先基礎(chǔ)上，研究實施一套符合我國管道特點的從規(guī)劃、建設(shè)、運行、檢測、維修、應(yīng)急、直至廢棄處置的全過程安全監(jiān)管體系，并以風(fēng)險控制為核心，以高后果區(qū)段為重點，制定管道監(jiān)督管理規(guī)范，指導(dǎo)政府部門依法依規(guī)加強對管道完整性及高后果區(qū)管理的監(jiān)督檢查力度，在管道周邊設(shè)立安全保護帶、安全咨詢區(qū)和應(yīng)急響應(yīng)區(qū)，從事先、事中、事后監(jiān)管上落實安全第一、預(yù)防為主方針。

（3）管道安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)化

借鑒美國聯(lián)邦政府在油氣管道安全監(jiān)管中，首先調(diào)動地方政府的積極性，將地方政府作為監(jiān)管的首要責(zé)任方，通過行政授權(quán)和經(jīng)費支持，有效協(xié)調(diào)和各州政府、政府機構(gòu)之間的權(quán)限沖突經(jīng)驗，修訂管道保護法，建立健全法規(guī)標準體系，加大對各省管道安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)支持力度，實現(xiàn)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律制度的銜接以及配套政策標準的建設(shè)，如建立管道途經(jīng)地區(qū)參與稅收分配制度，制定管道通過權(quán)制度，制定管道安全距離標準，建立地方城鄉(xiāng)規(guī)劃與管道規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接制度等，以便實現(xiàn)國家和地方、地方和企業(yè)在安全監(jiān)督管理上的協(xié)調(diào)一致。

（4）管道安全監(jiān)管的智慧化

美國長輸管道近百萬公里，聯(lián)邦政府用較少的人力財力，實現(xiàn)了對管道的有效監(jiān)管，除體制、制度保障外，政府鼓勵技術(shù)研發(fā)和推動信息化、智能化發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。建議加快推進以全面感知、智能控制、智能巡護、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險管控、智能決策、協(xié)同可視等為特色的智慧管網(wǎng)建設(shè)，全面提高管道安全和高效運營水平。當(dāng)前要以“端+云+大數(shù)據(jù)”為支撐，開展頂層設(shè)計，盡快建立標準統(tǒng)一、功能完備、覆蓋全國的管道完整性管理地圖應(yīng)用系統(tǒng)，為政府規(guī)劃、監(jiān)管和應(yīng)急提供決策依據(jù)。建立統(tǒng)一的電話呼叫系統(tǒng)，為社會公眾參與監(jiān)督提供平臺。大力推廣互聯(lián)網(wǎng)+管道監(jiān)管模式，開展以“預(yù)防為主”的智慧化管道監(jiān)管體系研究，努力提高我國管道監(jiān)管科技水平，也為國家構(gòu)建 “智慧城市”創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

作者：姜長壽，甘肅省管道保護協(xié)會副秘書長。重點部位監(jiān)管檢查