劉輝

中石油集團公司法律事務(wù)部規(guī)章制度管理處副處長

法者，定紛止爭也！—— 韓非子

“今一走兔，百人逐之，非一兔足為百人爭也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣。分已定，人雖鄙，不爭。故治天下及國，在乎分定而已矣�！薄�—《呂氏春秋•慎勢篇》•《慎子》

如果從高空俯瞰，我們可以看到廣袤的大地上遍布森林、草原、河流、城市、鄉(xiāng)村……而西氣東輸、川氣東送、蘭成渝成品油管道等能源大動脈，雖橫貫東西南北，卻在地下穿行。

從法律的視角看，它們或是國有土地，或是集體土地。在國有土地上設(shè)立著建設(shè)用地使用權(quán)，在集體土地之上設(shè)立著宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)，以及在建項目臨時使用土地的權(quán)利。

管道建設(shè)，面對的不僅僅是一宗宗土地，確切地講，是一個個的土地權(quán)利。

上述土地所有權(quán)和用益物權(quán)，由我國現(xiàn)行土地管理法、森林法、草原法、物權(quán)法等明文規(guī)定，具有排他性，受法律的保護。

那么，管道企業(yè)憑什么將管道埋設(shè)到他人土地，憑什么對抗他人的土地權(quán)利？除非依法享有具有更高保護效力的排他性權(quán)利，或是在既有土地權(quán)利之上創(chuàng)設(shè)可與之并存的土地權(quán)利，或是享有更高保護效力且與既有權(quán)利相容的權(quán)利。

按照現(xiàn)行土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，管道用地可供選擇的路徑有三：一是征用土地，取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是臨時用地，取得臨時用地批準；三是通過協(xié)商一致，在他人取得土地使用權(quán)的土地上設(shè)定地役權(quán)。

首先，我國實行土地公有制，征收征用土地的前提是滿足公共利益的需要。我國憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)管理法等都規(guī)定，為了公共利益需要， 可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國有土地上房屋征收與補償條例專門列舉了國有土地上房屋征收所涉公共利益范疇。法律規(guī)定的核心要義是，因公共利益需要可依法取得土地的征收征用權(quán)，并承擔相應(yīng)的補償義務(wù)。這是一種超越既有土地權(quán)利保護的具有更高效力的權(quán)利。由于管道用地的特殊性，管道既要通過又不需征用土地，因此，管道通過權(quán)的取得，不適用上述法律有關(guān)對土地征用與補償?shù)囊?guī)定。

其次，土地管理法第五十七條規(guī)定了臨時用地制度，臨時用地的期限一般不超過兩年，并不得修建永久性建筑物。而管道用地屬于長期用地，既要滿足管道建設(shè)時敷設(shè)管道的用地需要，又要滿足管道運行后長期運行維護的用地需要。因此，臨時用地制度不適用于管道用地。

再次，物權(quán)法規(guī)定了地役權(quán)制度，這是可以設(shè)立在他人土地權(quán)利之上的一項他物權(quán)，由供需役地權(quán)利人通過地役權(quán)合同約定設(shè)立，不登記不得對抗善意第三人。但是，根據(jù)物權(quán)法第一百六十三條的規(guī)定：“土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)。”這表明，地役權(quán)具有平等性。如果供役地權(quán)利人不同意，地役權(quán)就無法設(shè)立，管道就無法通過其土地。因此，物權(quán)法上的地役權(quán)制度，也不能完全解決管道用地問題。

管道保護法第十四條規(guī)定：管道建設(shè)使用土地， 依照土地管理法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償。該條規(guī)定將管道用地指向土地法、物權(quán)法等法律的規(guī)定，從上述分析可見，管道保護法第十四條規(guī)定，也不能解決管道用地問題。

管道用地直接關(guān)系油氣管道的定位或管道的法律地位問題。法律起草過程中，曾規(guī)定管道是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，后被刪除，因為這樣規(guī)定沒有法律上的意義， 需要將管道作為基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施這一定位體現(xiàn)到法律制度上來，通過相應(yīng)的法律制度的轉(zhuǎn)化，賦予管道在滿足法定條件下通過他人土地的權(quán)利，我們稱之為管道通過權(quán)。

那么，現(xiàn)行法律及國家有關(guān)規(guī)定是否有類似于管道有權(quán)通過他人土地的規(guī)定？

目前，管道企業(yè)憑路條，即發(fā)改委關(guān)于項目前期工作的批復(fù)開展前期工作，包括開展土地預(yù)審。依照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定、政府核準投資項目管理辦法，項目核準屬行政許可事項，項目單位依核準文件辦理規(guī)劃許可、土地使用等手續(xù)。盡管項目前期批復(fù)文件、項目核準文件具有賦予管道建設(shè)的權(quán)利，但是由于其效力低，無法對抗他人已取得的土地用益物權(quán)，因此，管道通過他人土地影響其合法權(quán)益，無法得到土地權(quán)利人的理解和認同。

此外，管道保護法第十五條規(guī)定：“依照法律和國務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目的建設(shè)，任何單位和個人不得阻礙�！� 這一規(guī)定不是征用權(quán)，也不是通過權(quán)，僅是針對管道建設(shè)中的阻工等違法行為所作的一項禁止性規(guī)定，其背后反映的管道用地法律關(guān)系不清及權(quán)益不平衡等深層次問題，才是應(yīng)當依法予以規(guī)范的根本。

因此，現(xiàn)有管道建設(shè)程序，并未從法律上解決管道通過他人土地的權(quán)利問題，從而理順管道用地法律關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好管道建設(shè)與他人土地用益物權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

管道保護的宗旨是保障油氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。發(fā)展油氣管網(wǎng)是國家能源戰(zhàn)略的重要組成部分，符合公共利益需要。

為此，應(yīng)當依法引入一項權(quán)利，比如管道通過權(quán)， 賦予管道通過他人土地的權(quán)利。管道通過權(quán)為實現(xiàn)公共利益所必需，作為應(yīng)享有更高效力保護的權(quán)利，應(yīng)當由法律明文規(guī)定。具體的選擇是：在修訂管道保護法或制定石油天然氣法時，對管道通過權(quán)作出明確規(guī)定。

關(guān)于管道通過權(quán)的內(nèi)容，設(shè)想由管道企業(yè)與地方國土部門訂立管道通過權(quán)合同確定，主要包括：用地范圍，用地目的和方法，用地期限，費用及其支付方式， 各方權(quán)利義務(wù)等。

管道通過權(quán)的設(shè)立，應(yīng)遵循維護公共利益，保護管道安全，公平保護土地權(quán)利人合法權(quán)益的原則。為此， 應(yīng)建立一套公正、公開、透明的程序，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)，保障土地權(quán)利人獲得公平補償，保障管道保護的權(quán)利義務(wù)得到有效落實。

管道通過權(quán)的實施，還需一系列配套制度支持。如，確定用地范圍，可能需要明確不同情況下管道保護的距離。管道通過權(quán)費用是補償而不是賠償，可能需要結(jié)合管道用地特點，比照征地補償機制和各類土地的補償標準研究制定管道用地的補償機制和標準。目前國有土地上房屋征收與補償已有法可依，但規(guī)范集體土地征用補償?shù)耐恋毓芾矸ㄟ�在修訂中。關(guān)于支付，可能需要嘗試新的支付方式。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）