張耀東

南京理工大學泰州科技學院

管道設施的建設、使用和維護都要以臨時、永久或其他方式占用土地。油氣長輸管道建設的高速發(fā)展帶來了管道項目用地的日趨緊張，圍繞土地權利、用地補償等產生的矛盾日益凸顯，主要表現在“征地”困難和“阻工”現象不斷發(fā)生，還包括管道建設與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。

如何解決這些矛盾，需要從現行相關法律，如《土地管理法》《物權法》和《石油天然氣管道保護法》等出發(fā)尋求突破，并取得政策上的創(chuàng)新。

1  油氣管道項目用地的種類和特點

油氣管道項目由線路工程和各類站場、閥室、儲存庫等設備設施，通信、電力、陰保、自控等專業(yè)設備設施及管道伴行路、管道穿跨越設施、安全防護設施等附屬設施組成，往往涉及多個行政區(qū)域，占用土地的類別多種多樣，用地性質也各不相同。具體如表1所示。

2  油氣管道通過權分析

2.1 管道地下通過權

管道通行及限制性用地是管道建設用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現在以下幾個方面。

（1）管道埋地敷設只是對土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權利，因此管道敷設并不取得土地權利人全部的所有權或使用權。管道敷設用地不應采取土地征收的方式，因為我國的土地征收是直接將集體土地所有權征為國有，是征收完全的所有權，沒有征收部分權利的規(guī)定。

（2）管道通行用地不屬于臨時用地，即使管道敷設時是短期內使用、支付補償并恢復原貌，但是管道建成后是對土地空間的一種長期、限制性占用，超出了臨時用地的范圍。

（3）出于管道安全的考慮，法律對管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對原有土地的農業(yè)種植和其他開發(fā)利用構成影響，也就構成了“立法上的管制”。

油氣管道項目特殊用地方式的權利歸屬一直存在著爭議，表2列出了一些學者的基本觀點。

我國的西氣東輸工程首次使用了“管道地下通過權”的概念。國土資源部《關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函》（國土資函[2001]327號）規(guī)定：“工程竣工后，建設單位享有地下通過權”。但此規(guī)定并沒有上升為法律，在之后的油氣管道項目中也未付諸實施。

大多數學者認為管道地下通過權可以通過設定地役權解決，《物權法》中關于“地役權”的規(guī)定更為此提供了依據。

2.2 因管道安全而限制他人利用土地

為了保護管道的安全運行，《石油天然氣管道保護法》第二十八條至三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線兩側5米至1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進行了限制。這些規(guī)定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農村居民的宅基地、工礦用地、經濟作物種植園地以及由他人取得使用權的國有土地，有時會出現土地使用權人因管道建設而不得不改變原有土地用途的情況。

在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財產使用權的情形被認為是“準征收”行為，也有學者認為管道對周圍土地利用的限制屬于“公共地役權”范疇。由于我國并沒有這方面的法律規(guī)定，所以還不能認定這種限制達到了“準征收”和“公共地役權”的構成要件。但為了維護土地使用權人的利益，《石油天然氣管道保護法》相關條款仍然明確了管道企業(yè)應對影響土地使用的行為給予補償。

因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項救濟手段，土地使用權人仍然可以和管道企業(yè)約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護法》第二十六條第二款就規(guī)定，通過約定，土地使用權人可以種植淺根農作物。這也是節(jié)約土地資源、分層利用土地的需要。

2.3 管道與其他工程相遇時的通過權

根據《物權法》相鄰關系的有關規(guī)定，不動產權利人因鋪設管線等必須利用相鄰權利人土地、建筑物的，相鄰權利人應當提供必要的便利，但不動產權利人鋪設管線的行為不得危及相鄰不動產的安全。

管道工程在穿越公路、鐵路時，根據《物權法》建設用地使用權分層設立的規(guī)定，作為土地所有人的國家還可以在公路、鐵路的建設用地使用權范圍外為管道企業(yè)設立新的建設用地使用權，即地下管道通過權。

2.4 管道維護使用土地的權利

在管道企業(yè)對管道進行巡護、檢測、檢修、維修等作業(yè)需要使用土地時，《石油天然氣管道保護法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權人給予必要的便利（見第二十七條）。管道企業(yè)取得的這種權利可以稱為“緊急道路通行權”，特別是因安全事故需要對管道進行搶修時十分必要。

3  油氣管道通過權制度的設立

《物權法》地役權制度的確立為管道通過權問題提供了解決模式和途徑。以地役權為基礎，可以構建我國的管道通過權制度。

西氣東輸管道工程中確立的“管道地下通過權”，包括三個方面的內容：

（1）管道地下通過權的取得。管道地下通過權由取得管道地下通過權權利人與有關地方人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過權合同方式約定。

（2）管道地下通過權的補償。首次規(guī)定管道地下通過權權利人要對管道地下通過權的限制性進行補償；對管道后續(xù)土地利用造成的損失按價賠償。

（3）管道地下通過權人的權利。為保證管道正常運行而保養(yǎng)、檢修已埋設管道，也屬于管道地下通過權的權利內容。

這三項規(guī)定雖然粗略，而且不完善，但它明確了管道通過權的約定取得方式，完善了管道通過權的權利內容，尤其是管道限制補償的提出具有重要的意義。這些原則性的規(guī)定為管道通過權制度的建立和完善提供了基礎架構。

3.1管道通過權的取得

（1）科學的管道規(guī)劃

管道建設規(guī)劃由管道企業(yè)根據管道發(fā)展規(guī)劃編制，經審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應當依法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃。

通過管道建設規(guī)劃，管道企業(yè)在選線時可以盡量避開地震活動斷層、容易發(fā)生洪災和地質災害的區(qū)域，避開自然保護區(qū)、水源地等生態(tài)敏感地區(qū)以及其他地理條件復雜的區(qū)域；將管道用地作為重大基礎設施或交通規(guī)劃用地來布局，還可以避開建筑物、構筑物、鐵路、公路、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數，降低管道企業(yè)的用地成本。通過規(guī)劃確定保護距離，可以減少管道建設過程中因安全距離問題與其他工程發(fā)生爭議，有利于管道安全。

（2）用地談判與協商

在項目核準過程中，地方政府需要向管道企業(yè)明確用地的各項要求，管道企業(yè)應當向相關主管部門明確管道將要占用土地的數量和使用土地的方式、對土地使用的必要限制、對環(huán)境造成的破壞以及補償范圍。

對于管道的地下通過權，管道企業(yè)應當與土地權利人進行協商解決，簽訂管道地下通過權協議。協議至少應包括以下條款：

①管道通過土地的具體位置以及占用土地的面積、數量和方式；

②管道通過權的費用和支付方式；

③對土地限制的范圍和補償；

④管道通過權的期限；

⑤當事人雙方各自的權利和義務。

（3）設立限制區(qū)

除了指定的通過權用地外以外，還可以借助管道通過權協議，約定在管道兩側再預留一定寬度的限制區(qū)，其目的是為了限制那些可能對管道安全造成威脅和破壞的行為。限制區(qū)的范圍應當符合相關法律的規(guī)定。

3.2 管道通過權的補償

大多管道項目在實踐中將管道建設用地補償只分為永久性和臨時性兩種，原因是之前的法律并沒有規(guī)定管道企業(yè)需要對影響土地使用的行為支付補償，各地方政府征地補償標準中也不含此項內容，這對土地使用權人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護法》第十四條第二款規(guī)定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時的土地用途給予補償”，也就是為了減少土地使用權人的損失，在管道用地補償中，管道企業(yè)應該增加“管道通過權補償”。

如何確定管道通過權的補償標準是一個需要研究解決的問題。在我國土地估價體系中，帶他項權利的土地價格評估包括管道通過權的評估還沒有完整的評估技術和方法。借鑒國外管道通過權的補償辦法，一個可行的標準是按永久性補償標準的一定百分比來計取，百分比的取值區(qū)間由國家統一制定，而具體補償的百分比則根據該土地的原有用途、管道建設對該土地的限制程度、該地區(qū)的綜合區(qū)片價水平等來確定。

3.3 管道通過權的登記

我國《物權法》中地役權是隨著地役權合同的生效而成立，地役權登記并沒有作為地役權的生效條件，登記僅僅產生對抗善意第三人的效力。

但是，對于管道通過權來說，不登記就不利于土地權屬管理，權屬不清，則就可能因土地權利人變化而帶來管道安全問題。因此，應該將登記作為管道通過權的生效要件。

3.4 管道通過權的期限

對于地役權的存續(xù)期限，我國《物權法》也沒有明確規(guī)定，但可由當事人約定。對于管道通過權的期限，也應當由管道公司與土地權利人約定。由于管道通過權是一種從屬權利，其存在的期限應小于或等于主權利的期限，因此不能約定為永久存在�？紤]到管道工程的特殊性，在約定期限時應以管道的計劃使用壽命為主，同時兼顧土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的期限限制。

4  結語

管道地下通過權缺失會給管道安全帶來重大隱患，如管道占壓和第三方施工傷害等問題。根據《石油天然氣管道保護法》中的相關規(guī)定，管道企業(yè)是管道保護的責任主體，政府及相關部門是管道保護的行政管理主體，對管道保護工作主要履行監(jiān)管職能，在制定管道保護地方法規(guī)時，要努力從法律層面尋找“管道通過權”問題的突破口，在《土地管理法》《物權法》基礎上進一步構建“管道通過權”制度。

根據管道建設用地的特點，現行法律法規(guī)應該進一步完善對土地他項權利體系的構建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過權”納入土地他項權利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時可以只征收管道通過權）等。

作者簡介：

張耀東，男，碩研，畢業(yè)于華中科技大學土地資源管理專業(yè)，曾就職于中國石油天然氣管道局，參與西部管道工程、澀寧蘭輸氣管道復線工程，長期從事油氣管道工程管理研究，現于南京理工大學泰州科技學院任教。