全國油氣輸送管道安全隱患整治攻堅戰(zhàn)專題報道

楊金中

新年伊始，國家安全監(jiān)管總局派出暗查組，前往河北滄州、廊坊， 對油氣輸送管道隱患整治攻堅工作進行察訪、督促。

選擇河北省的原因之一是，自全國打響油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)以來，河北省的工作進展相對遲緩。截至2014年11月底， 在已排查出的2240處隱患中，該省僅完成了735處隱患的整改工作。

冰凍三尺，非一日之寒。油氣輸送管道隱患的形成，大多有著錯綜復雜的原因。一些隱患的治理，往往需要省、市、縣政府及其有關部門，相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及村民，管道所屬企業(yè)及涉及企業(yè)的相互理解、支持和配合才能完成。

暗查組發(fā)現(xiàn)，河北省有關地區(qū)、有關中央企業(yè)等各方在隱患治理方面雖然用了很大力氣，但由于聯(lián)動、協(xié)商等機制尚不健全，離國務院油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組提出的目標，還有相當大的差距。

最怕形成惡性循環(huán)

補償標準低了，村民嫌沒有誠意

補償標準高了，怕形成慣例

臨滄線（山東臨邑—河北滄州）停輸了。這讓宋福太大大地松了口氣。作為中石化管道儲運有限公司滄州輸油處副處長，宋福太的職責之一就是協(xié)調(diào)各方共同治理隱患。

油氣輸送管道隱患類型很多，建筑占壓是其中較為常見的一種。此外，還有涵洞、高壓線近距離交叉，不法分子打孔盜油，腐蝕損傷等。近年來，由于京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅猛，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程提速，地方規(guī)劃與油氣輸送管線沖突現(xiàn)象嚴重， 導致油氣輸送管線隱患增多，整改難度加大。

滄州輸油處管轄著臨滄線、滄河線、河石線、津滄線、滄石線、滄石老線6條共455公里長的輸油管道。2014年以來，滄州輸油處共排查發(fā)現(xiàn)172處隱患。由于管道途經(jīng)人口密集區(qū)，隱患整改難度大、成本高。2014年11月14日，國家安全監(jiān)管總局下達指令，要求臨滄線等2條原油管道停止輸油。目前，臨滄線已經(jīng)停輸并完成清水置換和無害化處理。如此一來，臨滄線涉及的118處隱患進入了消除目錄，滄州輸油處的隱患整改率躍升至89%。

“在隱患整改方面，樂觀估計，我們可以提前實現(xiàn)集團總部提出的‘3年目標’。”宋福太說。

中石化此前透露，計劃在3年內(nèi)對運行20年以上的油氣輸送管道完善監(jiān)控系統(tǒng)，對運行30年以上的管道逐步進行替換更新，“以新代老”計劃投入122億元。為進行全面的隱患治理，中石化還將投入資金281.07億元。截至2014年11月底，中石化已查出隱患18117處，投入隱患治理資金39.86億元， 完成8616處隱患的治理工作。

在滄河線上，滄州市滄縣大官廳鄉(xiāng)謝官廳村民房占壓管道現(xiàn)象比較嚴重。距離村口不遠處有一座新建的民房，尚未封頂�！斑@房子地基的正下方就有一條管道。2014年8月，我們發(fā)現(xiàn)這房子正在建，于是出面和房主交涉，希望對方停建。一開始，房主就是不答應。我們用了各種辦法，還把一輛快報廢的車停到房子的地基上，想以此阻止對方施工。結果我們發(fā)現(xiàn)，晚上車子就被人家抬到邊上去了�！彼胃Ｌ�邊說邊無奈地笑了笑。

“和房主談判費了很大力氣。最終，在縣政府的強力協(xié)調(diào)下，我們和房主達成協(xié)議，我們給補償，他停建房子�！�

當記者追問補償數(shù)字時，宋福太稍遲疑了一下，小聲說：“還是保密吧�！�

宋福太說，作為央企，最怕類似的補償形成惡性循環(huán)：補償標準低了，村民嫌沒有誠意，根本談不下去；補償標準高了，怕形成慣例，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條。

常和地方政府打交道，宋福太希望地方政府內(nèi)部能很快達成一致，一聲令下，就能充分調(diào)動各方資源，盡快消除隱患。在陪同暗查組察看隱患現(xiàn)場的間隙，滄州輸油處某負責人提出了一個問題： 在其他地方，政府分管安全生產(chǎn)的官員，是不是也很弱勢？

除患只能一事一議

從法、理、情多方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

有些模式很難復制和推廣

在廊坊永清縣王佃莊村，廊霸路邊，一座二層小樓離塘燕復線（天津塘沽—燕山石化）最近處不到2米，2家汽車修理廠占壓管線約40米。暗查組到這里檢查時發(fā)現(xiàn)，1家汽車修理廠提供汽車“油改氣”服務，廠區(qū)內(nèi)擺放著多個儲氣鋼瓶， 有個小伙子正靠著柱子抽煙。另1家汽車修理廠內(nèi)停放著不少車輛，有人正在里邊進行電焊作業(yè)。

此處管道建于2007年，占壓建筑建于2011 年。負責塘燕復線管理的中石化管道儲運有限公司天津輸油處提出的隱患治理方案是：清理拆除占壓建筑。

類似這樣的違章占壓，天津輸油處已排查出128處，現(xiàn)已完成整治50處。天津輸油處一位負責人表示，對其中的一些違章占壓隱患該處“無力清除”。2013年，該處就向相關地方政府提交了隱患治理報告。

少量占壓建筑可以強制性拆除，但如果是一個工業(yè)園區(qū)呢？

從2003年開始建設的河間瀛州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在2011年被批準為省級工業(yè)聚集區(qū)。園區(qū)累計投入建設資金3.6億元，已完成開發(fā)面積5.2平方公里， 建成區(qū)面積3.9平方公里。然而，在這個自稱“高起點規(guī)劃、高強度投入、高標準建設”的工業(yè)園區(qū)地下，就有一條管線——滄河線穿行而過。

隱患不止于此。工業(yè)園區(qū)外的滄河線上方， 還有河臥路加油站和一段市政排水涵洞。不出事則已，一旦出事，它們將像一條繩上的螞蚱，沒有一個能獨善其身。滄州輸油處相關負責人表示， 現(xiàn)實可行的隱患整改方案，只能是管道改線，給工業(yè)園區(qū)讓路。

這又產(chǎn)生了新的問題，改線費用由誰來承擔？

當?shù)卣�府希望由管道企業(yè)全部承擔。管道企業(yè)認為，管道建設在先，園區(qū)規(guī)劃和相關建筑占壓在后，按照《石油天然氣管道保護法》提出的“后建服從先建”的原則，改線費用不應由管道企業(yè)承擔。但借集團公司最近大力消除隱患的東風，管道企業(yè)表示，可以出一部分資金，推動隱患的整改。而地方政府則態(tài)度模糊，表示“可以配合改線，但無法出資”。因此，管道企業(yè)心存疑慮：相關各方缺乏守法意識，違法者沒有違法成本，這次隱患整改后，還會不會有下一次？隱患的整改一時陷入僵局。

在塘燕復線固安段，西玉村三省園會館，雨水井、生活污水井與輸油管道交叉，房屋與管道間距不足。經(jīng)協(xié)商，會館建設方答應承擔對該占壓段管道進行改線的費用，輸油管道遷出規(guī)劃小區(qū)。目前，改線設計方案已經(jīng)出爐，待有關方面確認后出具施工圖。

這無疑是一個皆大歡喜的結局。但即使從全國范圍來看，這樣的案例也是很少的。

據(jù)介紹，目前國內(nèi)油氣管道占壓和安全距離不足問題多發(fā)的原因，主要有以下幾個：1984年《城市規(guī)劃條例》頒布之前，指導城市規(guī)劃的法律法規(guī)處于空白狀態(tài)；個別單位在油氣管道上方隨意搭建、擴建各種違章建筑，后期部分基層政府監(jiān)督整改不力；缺乏統(tǒng)一管理，地下管道圖紙資料、走向標識不全，可能導致地方政府出現(xiàn)不當?shù)囊?guī)劃和審批；工程設計、施工人員失誤，不注重與相關專業(yè)人員配合；產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)的調(diào)整等。還有的是兼而有之。

這些隱患和問題的形成，大多很難明確界定責任。在與各方負責人對話時，暗查組負責人、國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管三司副司長孫廣宇一再提醒： 所有隱患必須盡快消除，但消除這些隱患要堅持一事一議，從法、理、情多方面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；有些隱患的消除模式，并不具備復制和推廣條件。

誰來牽頭負責有爭議

有人認為，輸油管道安全

是管道企業(yè)的事情，與地方無關

滄州輸油處的孫偉最近辦了一件“強人所難”的事：在向某發(fā)改部門報送隱患材料時，對方讓他放下走人。孫偉卻堅持讓對方開具簽收回執(zhí)， 但遭到拒絕。于是，孫偉從當天9時到11時一直軟磨硬泡，直到對方無奈答應開具簽收回執(zhí)。這在輸油處內(nèi)部，被視為“有責任心”的表現(xiàn)。

油氣輸送管道安全是一個老話題。早在2010 年6月，我國就出臺了《石油天然氣管道保護法》。然而，2013年山東省青島市“11•2”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故發(fā)生后，這個老問題突然像一個新問題一樣，擺在了各方面前。管道企業(yè)、地方政府及其他各有關部門等，相互之間銜接配合要想更順暢還需一段時間的磨合。宋福太常與公安、安監(jiān)、建設、發(fā)改等部門溝通。他的體會是：“在油氣管道安全方面，地方政府確實越來越重視了�！�

為回應安全監(jiān)管壓力傳遞不下去的指責，中石化近日對外高調(diào)宣布，如果再出現(xiàn)新的油氣管道占壓，相關負責人一律就地免職。

在政府層面，國務院安委會下發(fā)通知，要求深入開展油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)，成立了高規(guī)格的領導小組。細心的人還會發(fā)現(xiàn)， 國家安全監(jiān)管總局在作出臨滄線等停輸決定時，對地方政府也提出了組織、協(xié)調(diào)整改隱患的要求。

然而，重視了，落實得怎樣？暗查組發(fā)現(xiàn)，在由誰來牽頭負責油氣輸送管道隱患整改的問題上，政府部門之間仍存在較大爭議。

《石油天然氣管道保護法》規(guī)定，“國務院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護工作”。該法第五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府能源主管部門和設區(qū)的市級、縣級政府指定的部門，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護工作。

河北省油氣田及輸油氣管道安全保護工作聯(lián)席會議下發(fā)的一份文件稱，“省發(fā)改委督導各地管道保護主管部門并報告本級政府加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關油氣管道企業(yè)，對違章占壓組織開展專項治理集中統(tǒng)一行動”。

滄州市、廊坊市已下發(fā)文件，油氣管道隱患整改工作領導小組辦公室設在各自的市安監(jiān)局。在滄州市，發(fā)改部門認為，根據(jù)河北省發(fā)改委的一份內(nèi)部報告，油氣管道保護工作應由安監(jiān)部門負責。滄州市安監(jiān)局稱，內(nèi)部報告不能作為法律依據(jù)，在油氣管道保護方面，安監(jiān)部門不應同時扮演裁判員和運動員的雙重角色，并且上下部門不一致，很難實現(xiàn)有效的工作銜接。作為一個油氣管道大市，滄州市在《石油天然氣管道保護法》實施4年多來還沒有明確管道保護部門，管道保護職責落實和隱患攻堅任務完成還是空中樓閣。

問題不僅于此。據(jù)了解，稅制改革后，管道運輸企業(yè)提供的管輸服務屬于增值稅的應稅服務， 由總部向總部所在地統(tǒng)一繳稅。對管道途經(jīng)區(qū)域的地方政府來說，保護管道意味著只有單純的付出， 既沒有增加稅收，也沒有解決就業(yè)。這引起了部分地方官員的不滿。中新社在報道少數(shù)地方之所以打擊打孔盜油不力時稱，河北省有的地方官員在潛意識中認為，輸油管道安全就是管道企業(yè)的事情，與當?shù)貨]有關系，更有甚者，希望能從管道企業(yè)“揩油”。

輸油管道連接油田、油廠、油庫，關系國計民生。宋福太說，管道企業(yè)其實是一座沒有圍墻的工廠，很多占壓和第三方破壞是企業(yè)無法預防和控制的，因此需要管道企業(yè)和地方政府共同行動，采取更多、更強有力的保護措施。

截至記者發(fā)稿時，國務院油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組辦公室已下發(fā)督辦函，要求河北省政府認真貫徹落實國務院油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組第一次全體會議、全國油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)動員部署視頻會議精神， 督促所屬市、縣級政府盡快建立完善油氣輸送管道安全隱患整改工作領導機制，明確油氣輸送管道保護主管部門，理順工作機制，落實責任分工，加快制定并落實省、市、縣三級油氣輸送管道安全隱患整治攻堅戰(zhàn)實施方案，加大力度推動需政企聯(lián)動協(xié)調(diào)解決的隱患整改工作。◢

（轉(zhuǎn)自2015年1月15日《中國安全生產(chǎn)報》，本刊略有改動）

《管道保護》2015年第2期（總第21期）