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中國石油天然氣管道工程有限公司

1 問題的提出

近期有刊物上開展了“管道保護(hù)距離的紅線應(yīng)當(dāng)劃在哪里”的討論，閱讀了相關(guān)的文章，有兩點(diǎn)認(rèn)識：

一是發(fā)現(xiàn)大家的不同觀點(diǎn)還是常說的“建設(shè)與管理”的分歧——建設(shè)方基于管道的安全性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性建設(shè)管道，強(qiáng)調(diào)在安全程度滿足的前提下，建設(shè)技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的管道系統(tǒng)；管理方肩負(fù)保障長期運(yùn)營安全的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)管道的危險(xiǎn)性，以獲得更好的保護(hù)條件。本人認(rèn)為：只有全面負(fù)責(zé)“管道建設(shè)和運(yùn)行”全過程的人士才能對于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、管理?xiàng)l件給出全面的評價(jià)，而偏重于任何一方面的論點(diǎn)都是不全面的。二是分歧的根源還是對管道安全性的理解：管道的危險(xiǎn)究竟是隨時(shí)會出現(xiàn)的，還是在特殊條件下才會發(fā)生的？綜合這兩種分歧，尋求在分歧爭論中得出較為全面而科學(xué)的論點(diǎn)：如何全面理解影響油氣管道安全的各種因素，處理好管道建設(shè)與管理的關(guān)系，創(chuàng)造一種既安全又高效的建設(shè)與運(yùn)行和諧的氛圍。

2 法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范是統(tǒng)一的

2010年，我國頒布了《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》。這部法律是在全面總結(jié)2001年《石油天然氣管道保護(hù)條例》實(shí)施9年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為使我國境內(nèi)油氣（長輸）管道得到全面且合理的保護(hù)而出臺的一部法律，管道保護(hù)法以“保護(hù)已建成的管道為主”，同時(shí)也作出了管道規(guī)劃與建設(shè)方面的規(guī)定，內(nèi)容很全面。新版《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》 GB50253-2014、《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》 GB50251-2015在編制過程中，結(jié)合法律法規(guī)要求，全面考慮了管道安全、環(huán)境保護(hù)、技術(shù)可行與經(jīng)濟(jì)合理性，并考慮了管道良好的運(yùn)營維護(hù)、保護(hù)條件，規(guī)定了輸油、輸氣管道與周邊設(shè)施的距離，規(guī)定了管道的強(qiáng)度要求、穩(wěn)定性要求、防腐蝕要求、管道的運(yùn)行控制要求、質(zhì)量檢驗(yàn)、數(shù)據(jù)采集等一整套各方面的安全要求，規(guī)范從上報(bào)修訂計(jì)劃到修訂過程大約歷時(shí)3年時(shí)間，其間經(jīng)過了幾稿反復(fù)的討論及網(wǎng)上征集意見，最后得到國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的審批頒布。

這兩部規(guī)范與相關(guān)法律法規(guī)的精神是一致的，具體的規(guī)定也是遵照法律條文制定的�！豆艿辣Ｗo(hù)法》第三十條規(guī)定的“在管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)，禁止下列危害管道的行為：（一）種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達(dá)管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質(zhì)、使用機(jī)械工具進(jìn)行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修曬場、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物”，這是給管道劃定了5米的保護(hù)距離，規(guī)范中也將“管道距離建筑物的距離應(yīng)不小于5m”作為強(qiáng)制性條文規(guī)定，這與法律是一致的。另外，管道設(shè)計(jì)過程中絕對不是僅僅遵從這一條要求，管道設(shè)計(jì)不但會考慮盡量遠(yuǎn)離人口密集區(qū)和各種建筑物，而且還要根據(jù)沿線的人口密度（并考慮規(guī)劃的發(fā)展情況）提高管道的壁厚及嚴(yán)格檢測手段，加強(qiáng)管道的防腐蝕、防第三方破壞的措施，增加管道的風(fēng)險(xiǎn)控制水平（泄露檢測和截?cái)嚅y室等）。這里要強(qiáng)調(diào)：規(guī)范給出的安全措施是完整的一套規(guī)定，而不是僅僅“間距”一項(xiàng)。

管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定：“在管道線路中心線兩側(cè)和本法第五十八條第一項(xiàng)所列管道附屬設(shè)施周邊修建下列建筑物、構(gòu)筑物的，建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求：（一）居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物；（二）變電站、加油站、加氣站、儲油罐、儲氣罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所。前款規(guī)定的國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，應(yīng)當(dāng)按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定。”第三十一條與第三十條內(nèi)容是相聯(lián)系的，強(qiáng)調(diào)了不同方面：一是管道線路兩側(cè)5m是具體的“線路保護(hù)范圍”；二是如果在管道及附屬設(shè)施周邊修建所列建構(gòu)筑物，其建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。兩條規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)不同，管道保護(hù)法整個(gè)第三章“管道運(yùn)行中的保護(hù)”都是各方面保護(hù)的要求，貫穿起來，內(nèi)容很全面，很容易理解。

有的專家說：“規(guī)范依據(jù)管道保護(hù)法第三十條（確定距離要求）是有悖于立法的原意”，“第三十條不是制定距離標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)，而第三十一條是制定距離標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)”，這種觀點(diǎn)顯然是對法律和規(guī)范的誤讀，法律的各條規(guī)定是一個(gè)整體，制訂規(guī)范時(shí)都要考慮，僅依據(jù)一條顯然不夠，第三十條和第三十一條涵蓋的方面不同，怎么能說一條是依據(jù)而另一條不是呢？立法的原意都是“保護(hù)管道”，保護(hù)管道并不是間距越大越好，而是要適度�！妒�油天然氣管道保護(hù)條例》第十五條曾要求：“禁止在管道中心線兩側(cè)或者管道設(shè)施場區(qū)外各50m范圍內(nèi)，爆破、開山和修筑大型建筑物、構(gòu)筑物工程”，這一條引起很大爭議，管道保護(hù)法編制中就刪除了該項(xiàng)規(guī)定。規(guī)范規(guī)定管道線路兩側(cè)5m的保護(hù)距離，不是“有悖于”而恰恰是“符合”法律。

3 設(shè)計(jì)規(guī)范與其他規(guī)范的對比

談到我國設(shè)計(jì)規(guī)范對距離的要求，許多人做過與國外標(biāo)準(zhǔn)的對比——稱為“對標(biāo)”工作，比如和美國、俄羅斯規(guī)范的對標(biāo)。

一些專家提出：“美國《液體管道聯(lián)邦最低安全標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，管道和住宅、工業(yè)建筑及公共場所的最小間距為15.24m”，此句話引自Title49: Transportation PART 195—TRANSPORTATIONOF HAZARDOUS LIQUIDS BY PIPELINE，其中§195.210原文是： (b) No pipeline may be located within 50 feet (15 meters) of any private dwelling, orany industrial building or place of public assemblyin which persons work, congregate, or assemble,unless it is provided with at least 12 inches (305millimeters) of cover in addition to that prescribed in§195.248. 本句話所指的§195.248條是管道埋深要求，其中對于工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居民區(qū)要求最小埋深為914mm。從原文看出，對于15m的油氣是帶有條件的，并不是一律必須離開15m，隱含的意思是：在埋深滿足的情況下可以縮小間距。有些專家還列舉俄羅斯規(guī)范，俄羅斯規(guī)范確實(shí)規(guī)定有管道按照壓力、管徑及壁厚的不同距離居民建筑物有較大的距離，世界上也只有俄羅斯和獨(dú)聯(lián)體國家有這種要求，他們以“事故狀態(tài)的潛在影響半徑”作為確定距離的依據(jù)，而世界上大多數(shù)國家的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范中都沒有給出管道與建筑物的具體距離要求，我國設(shè)計(jì)規(guī)范與國際上歐美等常用的標(biāo)準(zhǔn)相同。俄羅斯規(guī)范適應(yīng)其地廣人稀的環(huán)境條件，若參照俄羅斯規(guī)范，我國除了西部荒漠地區(qū)，其他地區(qū)都不能建設(shè)油氣管道。

同時(shí)，還對我國油氣管道的設(shè)計(jì)規(guī)范與我國《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》 GB50028作了對比，以及與《油氣管道完整性管理規(guī)范》 GB32167中提到的“輸氣管道潛在影響半徑”相比，根據(jù)與上述規(guī)范中的距離對比，說明“油氣管道限定5m的保護(hù)距離不足”。其實(shí)規(guī)范的應(yīng)用場合是不相同的，在規(guī)范修編中對這些因素均反復(fù)斟酌過，修編歷時(shí)3年邀請過各方專家論證，油氣管道在正常的建設(shè)與管理環(huán)境下其安全是有充分保障的，油氣管道與城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿赖沫h(huán)境、材料、技術(shù)要求均不同，兩者是不可比的。油氣管道不能以“燃燒或爆炸事故狀態(tài)下的潛在影響半徑”作為確定距離的依據(jù)，完整性管理規(guī)范也只是在“高后果區(qū)識別”一章列出估算潛在影響范圍的公式，強(qiáng)調(diào)重視“高后果區(qū)”，該規(guī)范中沒有與設(shè)計(jì)規(guī)范沖突的地方。

4 由間距問題引起的管道危險(xiǎn)的認(rèn)識

風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)的概念不同，作為輸送易燃易爆介質(zhì)的油氣管道，風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，但對于具體的每條管道或每段管道，在正常的運(yùn)營參數(shù)和維護(hù)管理?xiàng)l件下，管道是安全的，并不是每段管道都時(shí)刻存在很大“危險(xiǎn)”，即便是距離建筑物較近（比如說不小于5m），只要有正常的可以維護(hù)的條件，不受第三方破壞的影響，管道則不存在危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)程度在可接受范圍內(nèi)。管道的完整性管理規(guī)范就是要求運(yùn)營單位識別出每段管道的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)消減措施，保證管道的完好狀態(tài)。 11.22青島管道引起市政排水管網(wǎng)爆炸事故之后，國家下決心消除管道隱患，共排查出近3萬處各類管道隱患，并下達(dá)了3年完成治理的任務(wù)，目前已完成治理任務(wù)的90%。

造成我國管道事故的主要原因，據(jù)統(tǒng)計(jì)還是第三方破壞，既有打孔盜油的有意識破壞，也有其他工程施工、挖掘、堆載等無意識的破壞。管道的風(fēng)險(xiǎn)不光是由于“與建筑物的間距不足”引起的，離開建筑物很遠(yuǎn)，也可能遭受第三方破壞。但靠近建筑物屬于高后果區(qū)，需要加強(qiáng)管理。一篇文章上這樣寫：“有專家分析，一些地區(qū)的高后果區(qū)安全隱患非常突出，某種程度上已經(jīng)具備了類似8.12天津大爆炸的物質(zhì)條件”！不知道是哪方的專家發(fā)表此言論，管道作為一個(gè)線性工程，不管管徑再大，出現(xiàn)泄露爆炸的能量與8.12天津大爆炸的�；�品場區(qū)相比也是微不足道的。難道說國家這兩年多的管道隱患治理一點(diǎn)效果也沒有？該專家既然發(fā)現(xiàn)如此重大的隱患，作為如此關(guān)心管道安全的專家，就應(yīng)該立即向管道管理部門或政府指出這種危險(xiǎn)所在，若發(fā)現(xiàn)了重大危險(xiǎn)而不反映，顯然是不對的；若沒有發(fā)現(xiàn)具體存在的重大隱患，僅僅是個(gè)人判斷，又有什么依據(jù)說這些？另外，也不知道正式刊物上登出這種評論是什么意思？我們理解，這就同坐在飛機(jī)上喧嘩：飛機(jī)時(shí)刻都有爆炸、墜落的危險(xiǎn)。

5 關(guān)于管道保護(hù)距離究竟多少合適的問題

我國已建油氣管道超過12萬公里，按照管道保護(hù)法進(jìn)行管理，從維護(hù)管理?xiàng)l件到土地利用、用地工農(nóng)關(guān)系等各方面，目前的法規(guī)、規(guī)范是健全的，管道的安全條件基本是滿足的， 11.22事故后全國范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的隱患治理，管道的安全狀況更加趨好。

目前的新建管道不同于二十年前的管道，每條管道設(shè)計(jì)時(shí)都經(jīng)過了安全、環(huán)境等九大評估，管道經(jīng)過的每一段路由都要獲得地方規(guī)劃、環(huán)保、土地管理、安監(jiān)、水利等行政部門的批復(fù)意見，有些地段還要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，各地政府對管道路由、管道安全性都非常重視，管道建設(shè)的外部安全因素可以說考慮的更全了。再說，管道本身從鋼管制造、防腐、管道設(shè)計(jì)中采用的安全系數(shù)、施工和檢驗(yàn)等，都有嚴(yán)格管理程序；我國的管道管理也進(jìn)入“完整性管理”階段，隨著內(nèi)檢測技術(shù)的發(fā)展，對管道的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、維修改造更有針對性。加上11.22事故之后的隱患治理工程，總體來說，我國管道的安全狀況在可接受范圍內(nèi)。

對于管道5m保護(hù)區(qū)是否滿足維護(hù)管理?xiàng)l件，經(jīng)向多數(shù)管道管理公司了解，他們認(rèn)為此距離是合適的，當(dāng)然再擴(kuò)大一些對于搶修更好，但土地是當(dāng)?shù)貥I(yè)主的，想擴(kuò)大也不可能。有的專家建議在管道5m的保護(hù)范圍以外再設(shè)置“建筑控制區(qū)”，想法不錯(cuò)，但不現(xiàn)實(shí)�？紤]我國土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)情況，稍微發(fā)達(dá)一些的地區(qū)土地都非常緊張，建筑區(qū)在不斷擴(kuò)大，道路、電力線、光纜、各種地下管道等越建越多，各自占有一塊或一條帶土地，油氣管道的10m寬保護(hù)帶之內(nèi)，還有其他管道、光纜等并行，一個(gè)閥室的征地都非常困難，這種情況大家都很清楚。誰都知道管道保護(hù)間距越寬越好，國家制訂管道保護(hù)法不是沒考慮這些問題，設(shè)計(jì)規(guī)范的編制者也反復(fù)研究過。只是因?yàn)槌霈F(xiàn)了11.22事故，一些專家的靈感來了：輸油規(guī)范原來的15m怎么變成了5m？這不是明顯不顧安全嗎？建議專家們到國內(nèi)東部地區(qū)走走，調(diào)研一下當(dāng)?shù)氐墓艿拦芾砉�司，一條管道要全部保持5m的距離容易嗎？再去各地規(guī)劃和土地管理部門調(diào)研一下：設(shè)立管道的建筑控制區(qū)是否可行；同時(shí)調(diào)研一下：管道的事故主要是哪些因素造成的，間距是不是主要的風(fēng)險(xiǎn)因素。

有的專家提出：管道需要征地，享有“地役權(quán)”，以此來保護(hù)管道。這種想法有一定道理，但實(shí)施起來很難：管道占用長長的一帶土地，征地寬度不可能太寬， 3m？ 5m? 管道不可能像鐵路、公路一樣占用很寬一帶土地（一般有幾十米或上百米），有些管道單位嘗試過：想把沿管道3～5米寬一帶劃為永久征地，地方根本不答應(yīng)：你管道彎彎曲曲占據(jù)這么窄一條地，把當(dāng)?shù)氐耐恋乩�用�?guī)劃全打亂了。

另外，管道線路究竟需不需要沿線永久征地？本人認(rèn)為——不需要！管道與公路鐵路等地上設(shè)施不同，管道的優(yōu)勢就是埋地，和地鐵一樣，在地下平穩(wěn)地工作，不影響地面的利用，管道可以和地面上農(nóng)田、綠地、河流、道路和諧共存，但管道上方不能修建間構(gòu)筑物，人群也不能在管道上方長期活動。我國管道線路一直都是“施工臨時(shí)征地”，如果國家出臺新政策——改為永久征地，配套有相應(yīng)的土地價(jià)格和補(bǔ)償機(jī)制，也可以；但這種可能性很小，各地都把自己的土地價(jià)格估算很高，比如等同于房地產(chǎn)用地，征地費(fèi)用會很高，管道項(xiàng)目承受不起，會影響我國今后的管道建設(shè)。再者，如果新管道要求永久征地，老管道沿線也會要求永久征地，會引起很大的矛盾，或許對國內(nèi)整個(gè)管網(wǎng)的運(yùn)行造成不利影響。所以，這是一個(gè)很敏感的問題。我們的意見，還是嚴(yán)格按《管道保護(hù)法》的規(guī)定，維持目前的用地方式為妥。

6 結(jié)論

綜上所述，本人還是堅(jiān)持以往的觀點(diǎn)：目前《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的間距是合理的，作為設(shè)計(jì)者和管道研究者，對國內(nèi)管道的安全狀況是看好的，我國的管道用地政策也不需要做大的變動。

（作者：副總工程師，全國工程勘察設(shè)計(jì)大師）

《管道保護(hù)》2016年第3期（總第28期）