王振聲

中石油管道分公司

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快，管道周邊各類工程施工活動日益增加，施工作業(yè)呈現(xiàn)準備時間短、作業(yè)面小、風(fēng)險不易識別的特點，第三方施工損傷已成為管道事故的主要因素之一，給管道安全保護帶來很大挑戰(zhàn)。中國石油管道分公司2016年上半年累計發(fā)生第三方施工監(jiān)護575起，其中有23處監(jiān)護時間超過1個月，12處超過3個月。盡管不斷完善管道巡護措施，加大巡護力度，但第三方施工導(dǎo)致的光纜中斷事件還是時有發(fā)生，有效管控第三方施工風(fēng)險已成為管道安全保護工作的一個重要課題。

防范第三方施工損傷管道的重點在于預(yù)防，關(guān)鍵是管道企業(yè)落實安全主體責(zé)任、政府履行屬地監(jiān)管義務(wù)。通過企地聯(lián)動，切實增強全社會管道保護法制意識，持續(xù)推動技術(shù)進步和管控機制創(chuàng)新。

加強法制宣傳，提高管道保護法律意識

2010年頒布實施的《石油天然氣管道保護法》為全面依法開展管道保護工作奠定了法律基礎(chǔ)，管道保護法制宣傳是提高公眾管道安全意識、改善管道運行環(huán)境的重要抓手。

(1)企業(yè)通過精準宣傳發(fā)動群眾

不同于以往逢年過節(jié)搞集中宣傳，精準宣傳強調(diào)“一對一”方式，將 “大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷�，選準宣傳對象，做到有的放矢，因人施教。通過全面普查掌握管道沿線土地戶主、周邊施工機械信息，建立 “聯(lián)戶”責(zé)任制，對管道沿線土地戶主和特種設(shè)備操作手開展“一對一”管道保護宣傳，確保戶主知道管道具體信息、管理要求、危害管道安全的行為、信息報送方式，從而保證了管道沿線有第三方損傷風(fēng)險時，管道企業(yè)能及時獲知有效信息。通過開展精準宣傳，沿線居民管道保護意識有了明顯增強，認識到保護管道不僅是保護管道企業(yè)的利益，同時也是保護大家的生命和財產(chǎn)安全。

（2）政府切實履行普法職能

美國管道和危險材料安全管理局（PHMSA）每年都會開展一次全國范圍的宣傳活動，幫助公眾認識第三方施工挖掘?qū)�管道安全的危害，�?015年在全美小學(xué)生中開展了征集“811開挖報警”主題手繪畫活動。在我國，許多關(guān)系到公共安全的領(lǐng)域都設(shè)置了全國普法宣傳日，如12月2日為“全國交通安全日”，11月9日為“消防宣傳日”等等。全國“宣傳日”大多由國務(wù)院主管部門發(fā)起，各部門聯(lián)動，公眾參與度高，普法效果好。因此，有必要設(shè)立“全國管道安全日”，通過政府主導(dǎo)、行業(yè)參與，開展管道安全保護普法活動，教育和引導(dǎo)民眾了解、關(guān)注和支持管道安全。

（3）加大違法行為懲處力度

第三方施工損傷管道屬于違法行為。管道企業(yè)在第三方施工管控過程中，除了履行告知、監(jiān)護義務(wù)之外，沒有執(zhí)法手段。從現(xiàn)實情況看，違法野蠻冒險作業(yè)的第三方施工單位，大部分只受到了主管部門的行政處罰，這不足以起到震懾作用。

最近召開的公安部治安局聯(lián)合最高法、最高檢辦理涉油刑事案件法律適用座談會，對第三方施工破壞入刑問題進行了研究并初步達成共識，目前正在進行案例征集。第三方施工損傷管道輕則導(dǎo)致天然氣、油品泄漏，管道輸送中斷，重則導(dǎo)致環(huán)境污染和人員傷亡，危害公共安全。其行為完全符合刑法第一百一十八條“破壞易燃易爆設(shè)備”的規(guī)定，執(zhí)法實踐中對野蠻冒險施工造成嚴重后果的，應(yīng)以破壞易燃易爆設(shè)備罪定罪量刑。同時，還可以依據(jù)管道保護法規(guī)定，對第三方施工損傷給管道企業(yè)造成的損失，要求違法主體附加民事賠償。

完善技術(shù)措施，強化管道保護監(jiān)管手段

除企業(yè)借助巡護手段發(fā)現(xiàn)外，第三方施工信息的另一來源則是施工方的主動報告。施工方的主動報告取決于法律意識及報告程序的便捷性。美國在全國范圍內(nèi)建立了“811管道管理平臺”，施工方在動土挖掘之前，要撥打811專線報告挖掘的地理位置、施工類型、時間要求等信息，接線員接到報告后會立即查找所報位置的所有地下設(shè)施，然后轉(zhuǎn)到相關(guān)企業(yè)，由企業(yè)派人到現(xiàn)場與業(yè)主協(xié)商，并做好詳細標記和現(xiàn)場監(jiān)護。山東省油區(qū)工作辦公室于2016年啟動了油氣管道地理信息管理系統(tǒng)平臺試點建設(shè)，借鑒美國“811”專線模式建立了“118”挖掘前呼叫系統(tǒng)。近年來，中國石油天然氣集團公司大力推進數(shù)字化管道建設(shè)，從管道建設(shè)勘察選線、建設(shè)施工和后期運行均廣泛使用數(shù)字化技術(shù)，建立了基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。

國務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出，要加快建立數(shù)字化、可視化、智能化、立體化的全國油氣輸送管道地圖系統(tǒng)。中國安科院油氣輸送管道地圖系統(tǒng)國家中心將發(fā)布國家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)建設(shè)標準，建立、維護國家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)，為政府相關(guān)部門提供監(jiān)管依據(jù)和應(yīng)急決策支持，為企業(yè)提供管道全生命周期決策支持，并設(shè)立全國管道統(tǒng)一呼叫中心。建設(shè)油氣管道地理信息管理系統(tǒng)，有望全面改觀當前管道安全保護現(xiàn)狀，在中國管道發(fā)展史上具有里程碑意義。

深化企地聯(lián)動，創(chuàng)新管道保護監(jiān)管機制

（1）加強信息收集和風(fēng)險評價

企業(yè)第三方施工信息收集要以系統(tǒng)性的風(fēng)險評價為基礎(chǔ)。第三方施工風(fēng)險評價的重點在于及時了解和掌握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、重點工程建設(shè)、河道治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化作業(yè)的情況和特點。對收集到的第三方施工有效信息按地域、種類、施工方法等進行分類分析，繪制管道周邊施工風(fēng)險分布圖，根據(jù)管道風(fēng)險評價結(jié)果，編制有針對性的巡護方案，并邀請地方政府監(jiān)管部門對巡護工作方案進行聯(lián)合審查，確保第三方施工信息收集的有效性。

（2）提升告知的行政與法律效力

確認第三方施工有效信息后，管道企業(yè)向第三方送達《管道安全保護告知書》。雖然告知書能得到大部分施工單位的認可和配合，但也有少數(shù)單位認為告知書是企業(yè)行為，不具有法律效力，常常不予理會。針對這種情況，貴州省公安廳和安監(jiān)局，湖北省發(fā)改委、公安廳和安監(jiān)局，湖南省公安廳、安監(jiān)局和能源局，均分別聯(lián)合印制了告知書，重申管道保護法規(guī)定的第三方施工單位應(yīng)遵守的管道安全保護責(zé)任和義務(wù)，授權(quán)管道企業(yè)現(xiàn)場使用。從而提高了告知書的權(quán)威性，使管道安全保護的責(zé)任能有效傳遞給第三方。

（3）建立完善施工方案聯(lián)合審批制度

管道保護法規(guī)定，在管道及其附屬設(shè)施周邊進行特定施工作業(yè)時，施工單位應(yīng)向管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門提出申請，主管部門接到申請后，組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護協(xié)議；協(xié)商不成的，主管部門應(yīng)當組織進行安全評審，作出是否批準作業(yè)的決定。為此，有些地方制定了實施細則。如大連市出臺《石油天然氣、危險化學(xué)品管道相關(guān)區(qū)域工程施工聯(lián)合審批暫行規(guī)定》，要求凡在管道周邊從事工程施工作業(yè)項目，項目業(yè)主應(yīng)在開工前向?qū)俚匕l(fā)展改革部門申報施工審批事項，由發(fā)展改革部門牽頭、各相關(guān)部門（單位）參與，組織聯(lián)合審批后才能實施。山東省臨沂市《石油天然氣長輸管道保護范圍內(nèi)特定施工作業(yè)申請、審批程序及要求》規(guī)定，第三方施工企業(yè)需要向所在地縣級油氣管道保護主管部門提出申請得到批復(fù)，并與管道企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議后方可進行施工。

作者：中國石油管道公司副總經(jīng)理

《管道保護》2016年第5期（總第30期）