石油天然氣管道保護法實施兩年來，全社會管道保護的意識得到提升， 地方政府依法履行保護管道責任不斷增強， 管道企業(yè)依法解決影響管道安全外部因素的能力顯著改善。 下面筆者就西氣東輸管道沿線地方政府部門及管道企業(yè)實施管道保護法的情況做一初步探討。

1 政府管道主管部門對管道保護法的實踐

1.1 不同管道主管部門的優(yōu)點與不足

管道保護法第五條規(guī)定，省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府能源主管部門和設區(qū)的市級、 縣級人民政府指定的部門， 依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護工作， 協(xié)調處理本行政區(qū)域管道保護的重大問題， 指導監(jiān)督有關單位履行管道保護義務， 依法查處危害管道安全的違法行為。據(jù)統(tǒng)計， 當前西氣東輸管道沿線地方政府主管管道保護工作的職能分別由安監(jiān)、 工信、 公安、 經貿、 發(fā)改等部門承擔， 可大致分為以下四種情況。

安監(jiān)部門作為主管部門。安監(jiān)部門依據(jù)安全生產法具有監(jiān)督指導安全生產的職能。 對管道第三方施工方案審批具有技術優(yōu)勢， 且具有行政處罰權力， 能夠有效控制第三方不安全施工行為， 消除管道安全隱患。 特別是安監(jiān)部門能夠建立自上而下， 逐級負責， 逐級考核的管理體系，甚至有權對下級政府考核， 對于推動管道保護工作意義重大。 但在打擊與管道相關的違法犯罪方面需要政府其他部門的配合。

工信部門作為主管部門。工信部門具有從省、 市、 縣一致的業(yè)務隸屬關系和完善的考核機制， 能夠實現(xiàn)對下級的考核， 管道保護職責清晰、 明確， 能夠較好的完成管道保護的相關工作。但在制止第三方施工不安全行為和打擊與管道相關的違法犯罪方面需要發(fā)揮政府其他部門的作用。

公安機關作為主管部門。能夠利用聯(lián)席會議機制解決管道保護的重大問題， 層面高， 力度大， 協(xié)調能力強。 公安機關在宣傳管道保護法、 依法打擊與管道相關的違法犯罪行為， 威懾不法分子， 保障管道安全方面有特殊優(yōu)勢。 但在第三方施工方案審批時有一定難度， 需要依靠政府其他部門。

能源部門作為主管部門。省級能源主管部門是管道保護法明確的管道保護主管部門， 具有法定優(yōu)勢。 在具體的實踐中， 凡是省、 市、 縣三級政府均已設置能源主管部門的地方， 普遍執(zhí)行力度較大， 效果比較明顯。 有些地方在市、 縣級層面沒有設置能源主管部門， 由當?shù)卣�府指定將管道主管部門分設在不同的政府部門， 造成這項工作上、 下級之間缺乏業(yè)務聯(lián)系， 不便于工作部署和開展考核。

從上述分析可以看出， 管道保護工作為屬地化管理， 各部門有各自優(yōu)勢， 但管道作為一項線性工程， 需要各地各級政府按照管道保護法的要求， 統(tǒng)一建立完善自上而下的管理體系， 并納入政府考核。 無論由哪個部門主管管道保護工作， 但實際管理中還與該部門的管理力度以及管理理念有著密不可分的關系。 同時， 管道保護又是一項系統(tǒng)工程， 尤其需要主管部門和其他有關部門通力協(xié)作， 形成合力， 才能有效地開展工作。

1.2 依法履責開展管道保護工作

與管道保護條例相比， 管道保護法賦予了政府以及管道主管部門更多的責任， 明確了國務院能源主管部門和省級政府能源主管部門分別負責全國和本行政區(qū)域的管道保護工作， 可以講，隨著管道保護法的深入實施， 管道保護工作進入了新的階段。

兩年來， 管道沿線各級地方政府積極開展管道保護實踐工作， 認真履行法律賦予的權力和義務， 取得了良好的效果。 主要體現(xiàn)在以下方面： 首先是宣傳貫徹管道保護法等相關法律法規(guī)，在全社會開始形成愛護管道、 保護管道、 遵守法律的良好氛圍，管道沿線干部群眾管道保護的意識得到提升。 其次是加強第三方交叉施工和規(guī)劃方案的審批管理工作， 降低交叉施工帶來的風險。 再次是加大指導、 監(jiān)督相關單位履行管道保護義務， 消除管道安全隱患， 防止和查處違法行為。 最后是成立地企聯(lián)席會議制度， 建立警企聯(lián)防機制， 協(xié)調處理管道保護的重大問題。

以甘肅省為例， 省政府和中石油集團公司建立管道保護統(tǒng)籌協(xié)調機制， 初步形成了省、市、 縣、 鄉(xiāng)、 村五級管道保護工作體系， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府建立了管道保護工作聯(lián)席會議制度，行政村建立監(jiān)管小組。 省政府明確指定工信部門主管管道保護工作， 公安、 發(fā)改、 國土、 建設、環(huán)保、 安監(jiān)等部門在聯(lián)席會議框架內根據(jù)各自職責開展工作。 近幾年通過開展創(chuàng)建和諧模范油區(qū)、 地企共建平安管道活動， 初步形成了上下機構統(tǒng)一的管理體制， 各部門分工負責的協(xié)調服務機制， 警企同抓共管的聯(lián)防機制， 互保共建的合作發(fā)展機制。8000余公里輸油氣干線多年保持了零事故、 零傷害的好成績。

2 西氣東輸管道對管道保護法的實踐應用

2.1 管道企業(yè)的責任更加明確

管道保護法和條例相比，對管道企業(yè)的責任和義務規(guī)定的更加具體， 更加貼近管道保護工作的實際。 從規(guī)劃建設到運行保護， 管道企業(yè)都要嚴格遵守國家法律、 法規(guī)和技術規(guī)范要求，建立健全管道保護規(guī)章制度和操作規(guī)程并組織實施； 宣傳管道安全與保護知識； 履行管道保護義務； 接受政府及有關部門依法實施的監(jiān)督； 保障管道安全。

2.2 防止第三方損壞管理實踐應用

防止第三方無意識損壞是管道保護工作的一個重要方面，與其他管道保護專業(yè)的區(qū)別在于對第三方（人） 行為的協(xié)調管理。 管道保護法第三章對第三方違法行為進行了界定， 明確了管道周邊的禁止從事的活動， 為管道企業(yè)開展第三方管理提供了法律依據(jù)。 西氣東輸管道公司依托科研成果， 結合自身管理實際，摸索提煉形成了一套適合自身的第三方管理方法， 并編制了西氣東輸?shù)谌�方施工現(xiàn)場管理作業(yè)指導書等一系列管理文件。 同時將防止第三方損壞管理工作進行任務分解， 形成包括信息收集、 地面標識符合性、 第三方快速通過率等在內的7大項28個子項任務， 并對各項任務進行目標量化， 使管道管理人員明確管理目標， 促進第三方管理更加具體合理。

以上措施有效提高了西氣東輸管道防止第三方損壞的應對能力。 因第三方施工導致光纜通訊故障的次數(shù)逐年下降， 2012年上半年全線近一萬公里管道因第三方施工致光纜通訊故障次數(shù)僅6次， 與去年同期相比下降50%。

2.3 管道安防保衛(wèi)管理實踐應用

確保管道設施的安全運行是管道管理的重中之重。 公司定期組織力量對重點要害部位進行全面風險排查， 檢查安保責任制落實情況。 對存在的隱患和風險， 逐一提出整改治理措施并認真抓好落實， 提高管道企業(yè)自身的安全防范能力； 積極與地方公安部門建立應急聯(lián)動響應機制，以便在緊急狀態(tài)下迅速做出反應， 避免發(fā)生影響管道安全的嚴重后果； 在特殊敏感時期， 嚴格門衛(wèi)檢查， 對站場、 管道及穿跨越、 隧道和閥室加密巡檢頻次，以確保管道安全平穩(wěn)運行。 在沿線地方政府的大力支持下， 圓滿完成了上海世博會、 全國兩會等重要時期的安防保衛(wèi)工作， 保障了天然氣供應。

3 依法構建西氣東輸管道應急體系

構建管道事故應急體系，可在管道事故發(fā)生時有效控制事故影響范圍， 減少經濟損失和社會影響。 公司十分重視管道事故應急體系建設， 2010年公司編制完成了包含11個專項應急預案的西氣東輸管道突發(fā)事件應急預案， 明確了應急組織機構及職責、 應急響應、 應急保障等要求， 指導西氣東輸管道突發(fā)事件的響應、 救援等應急管理工作。每年開展一次A類應急預案搶險演練， 并根據(jù)應急演練存在的問題修訂應急預案。 通過兩年來對應急預案的培訓和演練， 發(fā)現(xiàn)問題及時改進完善， 使西氣東輸管道應急體系日趨成熟， 給管道保護工作增加了安全砝碼。

4 展望

管道保護法的實施， 有效推動了管道沿線地方政府和管道企業(yè)在管道保護工作方面的合作。 可以預見， 隨著法律的深入實施和利益協(xié)調機制的不斷完善， 政府的領導責任和企業(yè)的管理力度會進一步加強， 地方政府、 廣大干部群眾與管道企業(yè)齊抓共管， 中國管道保護事業(yè)必將會上一個新的臺階。 ◢

參考文獻

[1] 華建敏.在石油天然氣管道保護法實施座談會上的講話.

[2] 虞海燕.深化地企共建和諧模范油區(qū)平安管道活動[J].管道保護，2012，5（4），4-6.

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[4] 中華人民共和國石油天然氣管道保護法.

[5] 中華人民共和國石油天然氣管道保護條例.

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[7] 西氣東輸管道公司突發(fā)事件應急預案.