《管道安全保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》作為我國油氣管道運輸領域唯一的一部重要法律，實施15年來，各級政府和管道企業(yè)以此為武器，多管齊下，有力保障了管道安全運行，維護了國家能源安全和公共安全。同時，其多元廣泛的社會實踐也為我們提供了寶貴的經驗教訓。法律是治國的重器，良法是善治之前提。重視管道保護法研究工作，持續(xù)推動法律的實施和完善，有利于更好地發(fā)揮法律引領作用，營造良好的法治環(huán)境，保障管道運輸業(yè)高質量安全發(fā)展。為此我們請甘肅省管道保護協會名譽會長朱行之就管道保護法相關問題談談自己的研究心得，與讀者進行交流。。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：《石油天然氣管道保護法》于2010年施行至今已15周年了，您是如何評價這部法律的？

朱行之：管道保護法針對當時國內管道保護面臨的嚴峻形勢，以保障油氣管道安全、維護國家能源安全和公共安全為宗旨，第一次從管道保護體制、規(guī)劃建設和運行階段的保護、工程相交相遇關系處理以及法律責任等方面作出了較為明確的規(guī)定，體現了全面、科學、依法保護管道的先進理念。

全面保護，就是從管道的規(guī)劃、選線，到施工、建設，到運行、報廢都提出了明確要求，對各級地方政府、政府有關部門、管道企業(yè)、相關單位和個人都明確了保護責任，體現了全過程、全方位保護。

科學保護，就是要求管道企業(yè)采用先進技術、科學設定保護距離、合理設置當事人的權利義務，體現管道保護的科學性、合理性。

依法保護，就是明確界定管道保護相關當事人的法定義務和嚴格責任，體現管道保護的強制性和有效性。

這部法律還有一個鮮明的特點，就是重視建立完善的管道保護管理體制，并盡可能作出了明確具體的規(guī)定。如在總則規(guī)定了各級地方人民政府是管道保護工作的領導者、組織者。應當高度重視，加強領導，建立健全有效的部門、企業(yè)協調配合工作機制，督促、檢查有關部門依法履行管道保護職責，組織排除安全隱患，進行管道事故應急處置。規(guī)定了主管管道保護工作的部門和有關部門應當各負其責，履行指導、監(jiān)督、協調、依法查處的管理職責。

規(guī)定了管道企業(yè)是管道保護的第一責任人。其管道安全保護責任貫穿于管道規(guī)劃、建設、運行的全過程，貫穿于內部安全管理和外部安全防范的各個環(huán)節(jié)。應當科學規(guī)劃、合理選線、加強建設質量管理，從源頭上保證管道安全；應當加強對管道的巡護、檢測、監(jiān)測和維修，及時發(fā)現并處理安全隱患；應當制定安全事故應急預案并加強演練，發(fā)生安全事故應當及時進行救援和處置。

還規(guī)定了管道沿線有關單位和個人依法負有保護管道的義務。應當嚴格遵守管道保護距離規(guī)定，不得破壞管道，不得從事危害管道安全的種植、養(yǎng)殖、施工等活動，并為有關部門和管道企業(yè)的管道保護活動提供必要的便利。同時，管道沿線單位和群眾的合法權益受法律保護，因管道建設、運行和保護而受到的損失應當得到合理賠償或補償。

2010年9月25日，在管道保護法實施前夕，我隨同甘肅省政府領導同志到北京參加了全國人大法律委員會召開的管道保護法實施座談會，時任全國人大常委會副委員長的華建敏同志在會上指出，油氣管道是連接油氣資源與市場的橋梁和紐帶，是重要的能源基礎設施，同時又是經濟社會發(fā)展的“生命線”。他說，保護油氣管道安全，絕不僅僅是保護管道企業(yè)的利益，更重要的，它保障的是廣大人民群眾的正常生活和公共安全，保障的是國家的經濟安全和社會穩(wěn)定。華建敏副委員長進一步指出，隨著城鄉(xiāng)建設的加快，經濟建設、城市發(fā)展與油氣管道保護之間的矛盾更加尖銳復雜，確保油氣管道安全的任務仍然艱巨。管道保護法的頒布和實施，把保護我國油氣管道納入了法治軌道，提供了有力的法律保障。這對于增強全社會保護管道的意識，推進依法行政，加強和規(guī)范管道保護工作，促進企業(yè)改進管理、解決和排除影響管道安全的問題和隱患，從而確保管道安全，具有重要作用。今天我們重溫這段話，仍然感到有它的現實指導意義。

編輯部：您認為當前管道保護法實施還存在哪些問題和不足？

朱行之：管道保護法通俗易懂，很接地氣，是指導性和操作性都很強的一部特別法。對于各有關方面依法開展保護工作，解決管道安全運行面臨的一些突出問題，提升全社會對管道安全的關注度，改善管道外部運行環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是我們也要看到，隨著時間的推移，法律自身存在的一些不足特別是實施方面的問題逐漸顯露出來。

（1）對公共安全距離缺乏明確要求。條文偏重于管道自身安全的保護，如對保護管道安全的距離要求，有關條款規(guī)定的比較細，具體到5米、50米、500米、1000米不等。而有關保護公共安全的距離要求則規(guī)定的比較原則，如管道保護法第三十一條對在管道周邊修建人口密集建筑物與管道應保持的“距離”，沒有作出具體規(guī)定，只是提出要按照“保障管道及建筑物、構筑物安全和節(jié)約用地的原則”來確定。由于缺少具體標準，導致法律這一規(guī)定難以執(zhí)行。

（2）部分條款已不能適應技術進步的需要。如第三十二條規(guī)定，在穿越河流的管道兩側各500米地域范圍內，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥等行為。目前國內穿越大江大河的管道均采用了盾構和定向鉆等先進的技術手段，完全可以避免上述行為對管道造成傷害，從而減少管道建設與當地經濟發(fā)展之間的矛盾，上述規(guī)定顯得過于保守。又如第三十條規(guī)定，在管道上方禁止種植深根植物以防止其根系對管道防腐層造成損壞，由于長輸管道早些年普遍推行了3PE新型防腐材料，實驗和調查均證明植物根系不會對防腐層造成損壞。但一些地方仍然以法律規(guī)定作為依據，將果樹等深根植物作為占壓清理對象，既增加了工作量，又帶來了不必要的矛盾。

（3）部分重要條款缺乏技術規(guī)范支持。如第十三條提出新建管道選線與建筑物、構筑物、鐵路、公路等之間應保持國家技術規(guī)范的強制性要求規(guī)定的“保護距離”。這個規(guī)定主要為了保護公共安全，是法律的核心條款之一。由于涉及“保護距離”的國家技術規(guī)范遲遲沒有出臺，而GB 50253―2014《輸油管道工程設計規(guī)范》和GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規(guī)范》關于管道與建筑物、構筑物之間的距離不應小于5米的規(guī)定，只是出于管道自身安全的需要，顯然不符合法律的原意。

（4）管道保護法律體系不完善。安全生產法于2002年頒布至今，已修訂過三次，各地條例完全配套。而管道保護法尚未進行過修訂，與法律配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章還是空白，只有浙江、天津、山東、貴州等少數省市出臺了地方條例。管道保護執(zhí)法隊伍不健全，有的甚至沒有對違法行為采取過任何處罰措施。

（5）管道保護法定職責沒有完全到位。一些相關單位的管道保護法定職責沒能完全落實；一些單位采取實用主義的態(tài)度，只執(zhí)行對自己有利的條款，不愿承擔更多的責任；一些單位對法律學習、宣傳不夠，不重視研究解決深層次的法律問題等等，以上種種，都影響了法律公正有效的實施。

編輯部：您認為開展管道保護法研究工作有哪些重點？

朱行之：管道保護法研究工作的重點，主要圍繞如何完善法律功能、提升法律效力和實施效果以及加強法律體系建設開展。為此有幾點建議供討論。

（1）研究管道保護管理體制，落實管道保護法定職責。管道保護法規(guī)定，國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，國務院應急管理、市場監(jiān)管、自然資源、公安等相關部門在各自職責范圍內負責管道保護的相關工作。據了解，法律這一規(guī)定并沒有落實到上述部門的三定方案。另外，鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全監(jiān)管和保護工作同屬一個部門管理，唯獨管道將其拆分為兩個不同部門管理，存在管理重疊和監(jiān)管盲區(qū)，難以形成有效合力。建議對現行管道保護管理體制進行認真研究，落實各部門管道保護法定職責，推進跨部門綜合監(jiān)管，或者設立專業(yè)監(jiān)管機構，對管道全生命周期的安全生產和保護實行一體化管理，提升管理效能，減輕企業(yè)負擔。

（2）研究管道保護法律體系建設，提高法治保障程度。管道保護法缺少配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，缺少地方條例和相關技術規(guī)范的支撐。部分條款單方面考慮管道運行保護的需要，規(guī)定的過于嚴格，影響到管道建設選線和土地合理利用。而涉及到公共安全和群眾利益的條款又過于原則，操作性比較差。建議吸納先進施工技術、安全技術、監(jiān)（檢）測技術和完整性管理等方法，運用于法律相關條款和強制性技術規(guī)范的修訂完善，做好配套國務院和地方法規(guī)以及部門規(guī)章的制定工作，形成健全的管道保護法律體系。

（3）研究管道與國土規(guī)劃關系，留足安全發(fā)展空間。據調查一些地區(qū)國土空間規(guī)劃與管道規(guī)劃缺乏銜接，造成高后果區(qū)呈現無序增長的狀態(tài)，違法占壓、施工挖掘損壞現象屢禁不止，土地資源難以得到有效開發(fā)利用。相關部門和企業(yè)應根據管道保護法第十二條、第二十條等規(guī)定內容，落實管道企業(yè)報送管道數據的法定責任，將管道規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，同時各專項規(guī)劃要充分考慮管道安全的需要，對管道提前采取必要的保護措施，以利于各方長期穩(wěn)定運行。

（4）研究管道與建筑物的保護距離，保障公共安全。將管道保護法第十三條、三十一條等原則性規(guī)定具體化，研究在管道中心線兩側一定距離范圍設置保護帶，禁止修建居民小區(qū)等人口密集場所和易燃易爆物品的生產經營存儲場所。在管道高后果區(qū)和影響半徑范圍內修建上述場所，建設單位應進行風險評估提出保護方案，報管道所在地政府主管部門批準后，方可建設。強化應急救援方面的條款，增加群眾自救等內容。

（5）研究建立公共地役權制度，保障管道用地權利。目前管道敷設用地存在“臨時使用、長期占用”等問題，引發(fā)企地矛盾并影響管道安全運行。建議根據管道保護法第十四條、第三十條規(guī)定，依照民法典等規(guī)定，由當地政府組織管道企業(yè)與土地權利人簽訂地役權合同，明確當事人雙方的權利義務，省級政府主管部門根據對土地使用影響程度制定合理的補償標準，保障管道用地權利。

編輯部：協會作為國內石油天然氣管道保護領域唯一的社會組織，在開展法律研究方面做了哪些工作？

朱行之：協會成立11年來一直致力于促進管道保護法的宣傳貫徹落實，主要開展了以下研究工作。

（1）《甘肅省石油天然氣管道保護條例》起草工作。條例草稿在上位法的基礎上，緊密結合甘肅實際，在發(fā)揮基層政府作用、保障管道用地權利、維護土地權利人合法權益、設置保護距離等問題上有所創(chuàng)新和突破。經九易其稿報送甘肅省發(fā)展和改革委審定。

（2）《關于石油天然氣管道保護法修訂相關重大問題建議研究》課題。圍繞預防施工挖掘損壞管道和落實管道土地使用權利，通過對甘肅張掖等管道沿線地區(qū)實地調查，發(fā)現問題根源主要在于管道用地方式不合理，建議地方政府和管道企業(yè)依據民法典規(guī)定，與土地權利人簽訂地役權合同，按照對土地使用影響程度給予合理補償，明確雙方權利義務，保障管道企業(yè)用地權利。研究成果獲得中國石油軟科學研究優(yōu)秀成果三等獎。

（3）《深根植物根系對管道防腐層影響咨詢項目》課題。通過開挖西部管道公司在甘肅境內西氣東輸、雙蘭管道等油氣管道上方80余棵深根植物，基本摸清了主要樹種根系分布規(guī)律及對管道防腐層影響，提出了深根植物占壓清理和種植指導意見，被管道企業(yè)所采納。

（4）《石油天然氣管道保護法立法問題研究》課題。吸納了完整性管理等技術進步成果和浙江、山東等省管道保護地方法規(guī)建設經驗，對管道保護法61項條款中的24項提出修訂建議，包括在管道周邊設置保護帶和咨詢區(qū)、采用地役權制度等，增加了“監(jiān)督檢查”1章和7項條款，規(guī)定了有關部門應履行的管道保護職責。將法律規(guī)范的重點由防止違法占壓、施工挖掘損壞、打孔盜油向管道本質安全延伸，豐富了法律內涵和功能。經國家能源局法改司組織專家評審，認為達到了國內領先水平。

（5）《油氣管道保護典型案例研究》課題。課題研究報告收集了110多份案例，歸納整理分析管道規(guī)劃建設、運行保護、工程相交相遇、法律責任等法律規(guī)定的落實情況和經驗教訓，提出了改進建議。經國家能源局油氣司組織專家評審，認為課題填補了我國管道保護領域的空白。在此基礎上經補充完善編寫成書，已由中國石化出版社出版。

（6）舉辦了“石油天然氣管道安全保護蘭州論壇”。邀請國務院法制辦、有關省市、管道企業(yè)等80多位代表進行交流探討。為了解管道保護法實施效果以及公眾的評價意見，舉辦了國內首次管道保護法實施情況問卷調查活動，累計有5000多人瀏覽、2468人投票，調查結果為有關部門和企業(yè)決策提供了參考。

編輯部：您對下一步工作有什么建議？

朱行之：法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。當前我們要加快推進管道保護法的實施，尤其是對一些被“束之高閣”的重要條款要盡快創(chuàng)造條件運用于實踐，及時總結經驗教訓，以便為下一步法律的修訂完善提供可靠依據。對此有幾點建議。

（1）解決好影響法律實施的核心要素。比如針對“保護距離”“距離”“補償”“土地使用權”等難點問題，充分運用管理和技術進步成果，抓緊制定相關國家技術規(guī)范或在已有技術規(guī)范中補充相關內容，或對現行有關條款及時作出說明或解釋，使現實緊迫問題優(yōu)先得到解決。在此基礎上，自下而上穩(wěn)妥推進，進一步研究制定部門規(guī)章乃至國務院條例，經過一段時間證明成熟可行，最后再考慮對法律進行必要的修訂完善。

（2）發(fā)揮地方和企業(yè)立法的主體作用。地方法規(guī)是管道保護法律體系的基礎。我國地域遼闊，環(huán)境千差萬別，法律實施應主要依靠各省市區(qū)黨委政府的領導和地方法規(guī)的支撐，完全靠一部法律解決全國的問題既無必要也不可能。管道保護地方法規(guī)要結合各地的實際情況，創(chuàng)造性地貫徹落實法律要求，充分尊重基層的首創(chuàng)精神，不搞一刀切。要抓住國家管網機構改革的有利時機，由新成立的國家管網各省公司會同地方政府管道保護主管部門，根據所在區(qū)域經濟社會發(fā)展、自然地理環(huán)境和管道建設運行特點，以管道保護法為指導，緊扣工作的薄弱環(huán)節(jié)研究制定具體實施辦法，經實踐檢驗后可上升為地方法規(guī)。

（3）對國內外管道保護制度開展調研。重點了解相關法律、標準、行政許可制度和保護措施。了解鐵路、公路、電力等部門安全保護制度的主要內容，以及土地使用權利、保護距離設置等相鄰關系的處理經驗。聽取政府有關部門和管道企業(yè)的意見建議，征求當年參與制定管道保護法工作的有關專家的意見建議。

（4）確定管道保護法修訂的重點內容。根據國家能源局、國家管網集團的安排部署，建議組織專班圍繞管道保護管理體制機制、管道規(guī)劃建設、用地權利、高后果區(qū)管理、保護距離設定、相交相遇關系處理、預防占壓和施工挖掘損壞、事故應急救援等重點難點問題深入開展研究，提出修訂完善建議。設立專項基金保證研究工作的順利進行。

（5）舉行管道保護法培訓研討活動。政府管道保護主管部門和管道企業(yè)合作舉辦多層級法律培訓研討活動，總結法律實踐經驗，分析存在問題，加深對管道保護法的理解和掌握，運用法律知識和典型案例指導解決現實問題，為法律實施與完善奠定堅實基礎。

黨的二十大號召我們要加快建設法治社會。對于管道行業(yè)來講，就是要貫徹落實好管道保護法，不斷完善和激發(fā)法律的活力，完整發(fā)揮法律保護管道安全運行、維護國家能源安全和公共安全的功能，建立全覆蓋的管道保護法治環(huán)境，以有效應對各種安全風險的挑戰(zhàn)。這是建設法治社會的題中應有之義，也是管道保護協會義不容辭的責任。