王世聲

《石油天然氣管道保護(hù)法》的施行，極大促進(jìn)了油氣管道安全運(yùn)營保障。但局部仍然存在管道安全事故多發(fā)、高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)加大、管道外部安全維護(hù)成本高等問題。導(dǎo)致問題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因在于管道埋設(shè)依附于土地，而管道企業(yè)卻沒有取得相應(yīng)“路權(quán)”，用地權(quán)利處于權(quán)屬不明狀態(tài)。用地權(quán)利主要是一個(gè)民事權(quán)益平衡問題，單純依靠行政手段并不能從根本上解決。油氣管道“路權(quán)”是管道建設(shè)和安全運(yùn)行的基礎(chǔ)，如何像公路、鐵路等一樣取得相應(yīng)的“路權(quán)”，本文從法律角度做一分析。

管道用地權(quán)利符合地役權(quán)的制度基礎(chǔ)。油氣管道作為線性工程，需依附于土地。其對(duì)土地的利用，與土地權(quán)利人（主要指集體土地的承包經(jīng)營權(quán)人等權(quán)利主體）的權(quán)利客觀存在沖突。土地權(quán)利人的土地權(quán)利在先，管道企業(yè)作為后來者利用土地應(yīng)該獲得土地權(quán)利人的同意，雙方實(shí)質(zhì)是一種合同關(guān)系。管道企業(yè)通過簽訂合同獲得相應(yīng)的土地民事權(quán)利，管道企業(yè)的這一權(quán)利需求，從法律制度的角度看，符合我國《民法典》有關(guān)地役權(quán)的規(guī)定。地役權(quán)在我國現(xiàn)行法律制度下，主要包括兩個(gè)方面，一是簽訂合同設(shè)立地役權(quán)，二是對(duì)地役權(quán)進(jìn)行登記，通過登記公示，取得對(duì)抗第三人（其他權(quán)利主體）的效力。

《民法典》物權(quán)編第十五章對(duì)地役權(quán)作出了系統(tǒng)性規(guī)定，地役權(quán)（“役”即“使用”的意思）作為用益物權(quán)，依合同設(shè)立，經(jīng)登記具有對(duì)抗第三方的效力。管道企業(yè)為自己管道通行需利用他人土地（供役地），可以作為地役權(quán)人與土地權(quán)利人（供役地人）簽訂地役權(quán)合同，目的是取得管道通行權(quán)（即地役權(quán)），并予以登記，以解決管道用地問題。在實(shí)踐中，已有個(gè)別企業(yè)根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地登記制度，取得了管道用地的土地他項(xiàng)權(quán)利證書（即地役權(quán)）。

在地役權(quán)登記方面，國務(wù)院相關(guān)部門先后頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2014年）和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2016年），對(duì)地役權(quán)的設(shè)立（首次登記）、變更、轉(zhuǎn)移、注銷登記及所需材料、程序作出了完整規(guī)定。

現(xiàn)行法律制度為油氣管道取得“路權(quán)”提供了解決思路和制度依據(jù)。管道企業(yè)通過地役權(quán)取得的用地權(quán)利屬于對(duì)土地有限利用，無需征地而與土地權(quán)利人共處且對(duì)其影響較小。地役權(quán)不因土地權(quán)利人的變更而受影響，因土地用途變化需要管道改線、遷線時(shí)管道企業(yè)可以獲得補(bǔ)償。

油氣管道地役權(quán)的主要內(nèi)容。油氣管道地役權(quán)的核心是管道對(duì)所穿行土地的有限利用權(quán)，即對(duì)地下一定空間的使用權(quán)。除此而外，還包括在地表設(shè)立管線標(biāo)志，以及管道企業(yè)對(duì)管道進(jìn)行維護(hù)、巡檢和搶險(xiǎn)時(shí)的通行權(quán)。原土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，管道地役權(quán)一并移轉(zhuǎn)。發(fā)生改線遷線的，管道企業(yè)應(yīng)取得相應(yīng)的補(bǔ)償。管道企業(yè)的核心義務(wù)是支付地役權(quán)的對(duì)價(jià)，合理行使地役權(quán)以減少對(duì)土地權(quán)利人的影響。

從土地權(quán)利人（供役地人）角度看，其權(quán)利主要是取得地役權(quán)的對(duì)價(jià)，義務(wù)主要是對(duì)管道企業(yè)行使地役權(quán)予以容忍、配合并提供便利（如按照管道保護(hù)法的規(guī)定對(duì)管道上方土地用途進(jìn)行限制等）。

關(guān)于管道地役權(quán)的期限，由于管道的運(yùn)營期限較長，建議自管道工程竣工之日起，可以約定直至管道廢棄處置完畢之日，或采取分期簽署的形式。

取得管道地役權(quán)，管道企業(yè)需要支付對(duì)價(jià)，會(huì)否顯著增加企業(yè)的運(yùn)營成本，是需要管道企業(yè)考量的主要問題。從實(shí)際情況看，管道企業(yè)在管道外部安全方面投入的財(cái)力、人力等比較龐大，且?guī)в须S機(jī)性和行政屬性。因此將管道保護(hù)隱形成本顯性化，計(jì)算確定地役權(quán)的合理對(duì)價(jià)，適度控制安全維護(hù)成本，應(yīng)該是確定對(duì)價(jià)支付標(biāo)準(zhǔn)要考慮的主要因素（從長遠(yuǎn)看，該成本可考慮計(jì)入管道運(yùn)輸成本）。

管道作為線性工程，跨越地域廣，各地情況不同，因此地役權(quán)合同應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，在符合法律規(guī)定的情況下，可有一定的彈性，以最大限度平衡管道企業(yè)和土地權(quán)利人的利益。

建議。

在耕地保護(hù)作為基本國策、當(dāng)前大力推動(dòng)集體土地確權(quán)及農(nóng)地“三權(quán)分置”的大背景下，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利意識(shí)愈發(fā)增強(qiáng)，管道用地權(quán)屬長期不明的狀態(tài)將使得管道企業(yè)在土地利用方面處于比較被動(dòng)的位置。因此應(yīng)適當(dāng)加快推進(jìn)管道地役權(quán)的設(shè)立、登記工作。

在操作路徑上，為穩(wěn)妥起見，管道企業(yè)可通過試點(diǎn)對(duì)特定區(qū)域的地役權(quán)對(duì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理測定，并聽取沿線地方政府和土地權(quán)利人的建議，形成完善的方案，形成統(tǒng)一的地役權(quán)合同文本，特別是就其中的對(duì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、支付期限、四至范圍，土地權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)聽取不動(dòng)產(chǎn)登記部門的意見，簽訂合同后進(jìn)行地役權(quán)登記。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步進(jìn)行推廣。

從長遠(yuǎn)看，油氣管道與長輸高壓電線、地下光纜等一樣作為國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，具有公益屬性，需要對(duì)他人土地（地表、地下或空中）進(jìn)行有限利用或?qū)λ�人的土地使用�?quán)予以一定限制。學(xué)界普遍認(rèn)為這種地役權(quán)具有公共（地）役權(quán)的屬性。為降低地役權(quán)的操作成本，建議主管部門在廣泛聽取管道企業(yè)和土地權(quán)利人的意見的基礎(chǔ)上，出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定，就這類公共役權(quán)的合同文本、登記程序在符合《民法典》及相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。管道企業(yè)可據(jù)此簽訂合同，支付對(duì)價(jià)并取得相應(yīng)的管道地役權(quán)或者說管道“路權(quán)”，從根本上解決油氣管道用地問題，為管道建設(shè)和安全保護(hù)提供基礎(chǔ)支持。

作者簡介：王世聲，曾任中國石化集團(tuán)公司法律部專家。