雷宏峰 鄧克飛

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)北京管道公司

人員密集型高后果區(qū)是管道管理的重點(diǎn)區(qū)域，一旦管道泄漏爆炸將產(chǎn)生較大傷亡，因此控制人員密集型高后果區(qū)增量、管好存量是迫在眉睫的重點(diǎn)工作。而違法占?jí)捍蠖喟l(fā)生在高后果區(qū)范圍內(nèi)，一旦形成將妨礙開展應(yīng)急搶修，極易擴(kuò)大事故后果。我們從管道占?jí)杭案吆蠊麉^(qū)的形成入手，分析法律、規(guī)范與企業(yè)管理存在的短板，提出建立管道保護(hù)政企合作長(zhǎng)效機(jī)制的建議。

產(chǎn)生原因。

（1）法律和規(guī)范銜接不夠。一是GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》6.1高后果區(qū)識(shí)別準(zhǔn)則規(guī)定，管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)符合相應(yīng)要素即為高后果區(qū)；而GB 50251―2015《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》4.1線路選擇則規(guī)定管道與建構(gòu)筑物之間不少于5米距離即符合要求，兩者規(guī)定有明顯差異。城鄉(xiāng)項(xiàng)目建設(shè)審批一般都是參照《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》執(zhí)行，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的人員密集型高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是管道保護(hù)法對(duì)保護(hù)距離未作出明確規(guī)定。2001年頒布的《石油天然氣管道保護(hù)條例》第十五條規(guī)定“禁止在管道中心線兩側(cè)或者管道設(shè)施場(chǎng)區(qū)外各50米范圍內(nèi)，修筑大型建筑物、構(gòu)筑物工程”。而2010年頒布的《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十一條：在管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊修建居民小區(qū)等人口密集的建筑物，只是原則規(guī)定“距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”。在實(shí)際工作中，企業(yè)主要依據(jù)GB 50183―2004《石油天然氣工程設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等與項(xiàng)目建設(shè)單位協(xié)商溝通。比如防火規(guī)范對(duì)于有火炬的石油石化廠區(qū)，與相鄰廠礦企業(yè)最遠(yuǎn)距離是120米，而廠礦按120米建設(shè)，卻形成了易燃易爆場(chǎng)所的管道高后果區(qū)，給企業(yè)安全運(yùn)行帶來壓力。

（2）法律之間“打架”。民法典規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。管道保護(hù)法規(guī)定，管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款的不一致性，導(dǎo)致管道占?jí)航缍ú磺�、管道企業(yè)與土地權(quán)利人產(chǎn)生利益沖突。

（3）規(guī)劃存在矛盾。陜京管道規(guī)劃選線一般順省道、縣鄉(xiāng)道敷設(shè)。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)張加速，地方同樣在交通便利的道路周邊建設(shè)房屋、商業(yè)區(qū)、移民新村，棚戶區(qū)改造升級(jí)等，使得管道地區(qū)等級(jí)升高和增加新的高后果區(qū)。尤其是在城市規(guī)劃區(qū)和發(fā)展區(qū)，土地規(guī)劃部門為保證土地有效利用，忽視了管道的存在和保護(hù)距離的要求，致使管道上方出現(xiàn)占?jí)夯蛘甙踩�距離不足。由于管道企業(yè)沒有取得土地使用權(quán)利，相關(guān)權(quán)益得不到保障，并處于被動(dòng)地位。

相關(guān)建議。

（1）建立完善制度保障體系。一是將管道保護(hù)法關(guān)于保護(hù)距離要求具體化。增加管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)不允許規(guī)劃修建人員密集場(chǎng)所及特殊場(chǎng)所的法律規(guī)定，以便政府相關(guān)部門和管道企業(yè)有法可依。二是將管道完整性管理寫入管道保護(hù)法，明確政府部門和管道企業(yè)推行完整性管理的責(zé)任，從管道規(guī)劃、路由許可、運(yùn)行維護(hù)、事故調(diào)查、應(yīng)急處置等各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)高后果區(qū)管理。三是管道通過集體或者個(gè)人取得使用權(quán)的國(guó)有土地的，依照民法典等規(guī)定，辦理地役權(quán)登記，并對(duì)土地權(quán)利人給予補(bǔ)償。對(duì)因地區(qū)等級(jí)升高需要進(jìn)行整改的，按照“后建服從先建，后建承擔(dān)整改資金”的原則操作。四是按照保障管道及建構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則，根據(jù)危害程度，重新確定管道中心線兩側(cè)一定范圍的禁止行為，保證土地的合理利用，制定禁止修建建構(gòu)筑物及場(chǎng)所的具體名單。五是管道保護(hù)法增加國(guó)土空間規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與已有管道發(fā)展規(guī)劃和布局相協(xié)調(diào)，新建項(xiàng)目與管道保持安全距離，將相互影響降至最低。

（2）加強(qiáng)高后果區(qū)存量管理及隱患治理。鑒于管道對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，地方政府建立相關(guān)部門管道保護(hù)責(zé)任清單，政府自然資源部門將高后果區(qū)管理納入國(guó)土空間規(guī)劃，指定機(jī)構(gòu)和專人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)管道周邊規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目審批。

（3）做好管道高后果區(qū)增量控制。國(guó)家有關(guān)部門要求“嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量”，但地方有關(guān)部門認(rèn)為“嚴(yán)格控制”是指盡量少批建而非不批建，各級(jí)應(yīng)急和能源主管部門應(yīng)盡快制定實(shí)施細(xì)則，便于各方執(zhí)行。管道企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與地方政府規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門合作，建立聯(lián)絡(luò)員制度，及時(shí)報(bào)送管道建設(shè)信息，反映存在的外部安全隱患，及時(shí)了解管道途經(jīng)地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)等情況，提前介入，在劃定項(xiàng)目紅線時(shí)要求與管道保持安全距離，防止形成違法占?jí)汉托碌母吆蠊麉^(qū)。

作者簡(jiǎn)介：雷宏峰，碩士，高級(jí)工程師，畢業(yè)于中國(guó)石油大學(xué)（北京），現(xiàn)從事管道管理、環(huán)焊縫質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)排查等工作。聯(lián)系方式：010-84884298，leihf01@pipechina.com.cn。