侯浩

國家管網(wǎng)集團(tuán)西南管道公司

管道保護(hù)法實施以來，為保障管道安全、國家能源安全和公共安全發(fā)揮了重要作用，但也暴露出一些不足，有些是我們工作中造成的，有些是法律自身的問題。需要全社會共同參與和協(xié)同努力，持之以恒推動法律實施和完善，落實法律基本要求，依法保護(hù)相關(guān)方的權(quán)益，實現(xiàn)管道安全平穩(wěn)運(yùn)行，維護(hù)好國家能源安全和公共安全。下面結(jié)合西南管道公司實際做一簡要分析探討。

管道保護(hù)法實施遇到的問題。

（1）關(guān)于違法占壓清理。近年來西南管道沿線地區(qū)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林木和大棚養(yǎng)殖，有一部分覆蓋在管道上方。根據(jù)管道保護(hù)法第三十條規(guī)定“管道線路中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈等，管道企業(yè)應(yīng)進(jìn)行清理。”但是這項規(guī)定與民法典“土地承包經(jīng)營人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的規(guī)定相沖突。這部分清理工作量很大，容易引發(fā)和當(dāng)?shù)厝罕姷拿�盾，給管道企業(yè)和當(dāng)?shù)卣�府都帶來困惑�?o:p>

從管道運(yùn)營安全角度來看，目前大多數(shù)管道采取3PE外防腐層結(jié)構(gòu)，機(jī)械強(qiáng)度大，植物根系對管道防腐層基本不會造成傷害。相反，砍伐管道上方樹木會造成水土流失，易形成沖溝，導(dǎo)致露管、懸空和防腐層損傷，反而不利于管道安全。同時塑料大棚雖然會影響管道巡檢，但不會對管道造成實質(zhì)性危害。所以對種植深根植物和修建大棚不宜一刀切。

再如，特殊穿越處的占壓問題。受地形限制、路由選擇困難及安全因素考慮，管道敷設(shè)會采用定向鉆、盾構(gòu)、鉆爆隧道等非開挖方式穿越河流、山體，管道埋深可達(dá)到二三十米，甚至更多，而且基本屬于免維護(hù)設(shè)計，安全系數(shù)較高，風(fēng)險較低。對其上方的建構(gòu)筑物安全和管道維修搶修不會造成影響，不應(yīng)視為占壓。

（2）關(guān)于管道用地權(quán)利。管道依附于土地而存在。管道企業(yè)取得用地權(quán)利，是預(yù)防占壓和第三方損壞，開展管道巡護(hù)、檢測、維修等作業(yè)，保障安全運(yùn)行的重要條件。公司所屬某成品油管道分別于2006、2014、2021年三次開展了管道占壓清理，耗費(fèi)了企業(yè)、地方政府大量的人力、物力、財力，但管道占壓、安全距離不足問題仍然突出，其中一個深層次原因是企業(yè)用地權(quán)利不落實。

管道保護(hù)法第十四條規(guī)定“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補(bǔ)償�！蓖ㄟ^合理補(bǔ)償，使管道企業(yè)與土地權(quán)利人達(dá)成協(xié)議并取得用地權(quán)利。但由于該條對影響土地使用的情形描述過于籠統(tǒng)，加上缺少相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中難以落地。

（3）關(guān)于管道高后果區(qū)。隨著城市建設(shè)快速發(fā)展，高后果區(qū)問題日益突出。2017年國家安全監(jiān)管總局等八部委《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》，明確政府和企業(yè)要“管好存量、嚴(yán)控增量”，但缺乏定性和定量標(biāo)準(zhǔn)，各地理解執(zhí)行不完全一致。如欽南柳成品油管道K161處，建有技師學(xué)院、警察學(xué)院等單位，屬于人員密集型Ⅲ級高后果區(qū)，但當(dāng)?shù)卣�府依然�?guī)劃在高后果區(qū)內(nèi)繼續(xù)修建學(xué)校和其他配套設(shè)施，雖然高后果區(qū)數(shù)量沒有變化，但人口密度不斷增加，安全風(fēng)險持續(xù)升高。

（4）關(guān)于管道管理體制 。管道保護(hù)法明確了各級政府部門管道保護(hù)職責(zé)，但管道安全監(jiān)管職能不明確，責(zé)任沒有完全到位。如某地在中貴天然氣管道附近修建水壩蓄水養(yǎng)魚，將淹沒管道約400米。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)后立即制止，并主動向當(dāng)?shù)卣�府主管部門及公安等部門匯報，但部門之間“和稀泥、踢皮球”，最終導(dǎo)致水壩建成，形成重大安全隱患。管道企業(yè)最后匯報至省發(fā)改、安監(jiān)等部門，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，最終將部分壩體拆除，蓄水水位降低至管道標(biāo)高以下2米，給雙方都造成了經(jīng)濟(jì)損失。

再如西南某鎮(zhèn)建設(shè)“國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，大棚占壓蘭成渝成品油管道900多米，雖然為鋼構(gòu)骨架，無實體墻及加熱設(shè)施，但仍然屬于管道保護(hù)法禁止事項。如果不清理，政府、企業(yè)都違法；如果清理，勢必引發(fā)企地矛盾。企業(yè)多次向當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)部門反映無果。

管道保護(hù)法完善建議。

（1）完善管道保護(hù)體制機(jī)制。建議地方政府進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，落實政府部門管道安全保護(hù)責(zé)任，同時在管道數(shù)量較多的地區(qū)建立油氣管道安全保護(hù)專職監(jiān)管部門，對安全生產(chǎn)和管道保護(hù)實行統(tǒng)一管理。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政單位管道保護(hù)屬地責(zé)任。建立和落實政府部門管道保護(hù)履職考核機(jī)制，將法律實施與宣傳、項目規(guī)劃建設(shè)銜接、高后區(qū)管理、外部隱患排除、第三方施工活動審查、應(yīng)急響應(yīng)等項工作納入考核目標(biāo)。

（2）明確管道保護(hù)距離要求。根據(jù)管道保護(hù)法第十三條、第三十條、第三十一條規(guī)定，按照“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”，在管道周邊5米以內(nèi)、5米～200米、200米以外分別設(shè)立管道核心保護(hù)區(qū)（禁止開展危害管道安全的活動）、風(fēng)險控制區(qū)（限制修建人員密集場所等）、應(yīng)急響應(yīng)區(qū)（在事故影響半徑范圍內(nèi)設(shè)立避險區(qū)和逃生路線等），降低管道周邊安全風(fēng)險及失效帶來的不良后果。

（3）完善有關(guān)禁止性條款。根據(jù)管道安全和公共安全風(fēng)險大小，修訂完善相關(guān)禁止性條款，并制定相應(yīng)技術(shù)規(guī)范以保證實施。對采用定向鉆、盾構(gòu)隧道等穿越方式的管道上方的建構(gòu)筑物，采用3PE防腐層管道上方種植樹木，修建無承重墻塑料大棚等，在合理規(guī)劃的前提下可不視作占壓隱患。

（4）保障管道用地權(quán)利。一是采取分稅制辦法，完善管輸收益與國家、沿線地方政府分配的制度設(shè)計；二是明確管道敷設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，管道企業(yè)與土地使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，明確補(bǔ)償期限，以管道輸送價格監(jiān)審周期及周圍農(nóng)作物價值進(jìn)行多輪次補(bǔ)償。三是在管道保護(hù)法第三十八條“因管道巡護(hù)、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權(quán)人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償”之后增加“賠償標(biāo)準(zhǔn)參照所在地省級人民政府制定的臨時用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實施”。四是通過簽訂合同明確和落實有關(guān)各方管道保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)。

作者簡介：侯浩，工程碩士，高級工程師，現(xiàn)任西南管道公司管道部副經(jīng)理，長期從事長輸管道完整性管理工作，在長輸油氣管道完整性、應(yīng)急搶險、安全管理方面具有一定的專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗。