蒲海帆

貴州省能源局

石油天然氣管道作為國(guó)家能源運(yùn)輸?shù)闹匾�基礎(chǔ)設(shè)施，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”�！吨腥A人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱管道保護(hù)法）實(shí)施十多年來(lái)，為保護(hù)管道設(shè)施安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全提供了法律保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，管道里程快速增長(zhǎng)，管道外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護(hù)工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題。2022年6月1日《貴州省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》正式實(shí)施，條例結(jié)合貴州省實(shí)際，對(duì)管道保護(hù)的原則、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保護(hù)、高后果區(qū)監(jiān)管及法律責(zé)任等做出了規(guī)定。本文結(jié)合管道保護(hù)法實(shí)施和地方立法體會(huì)，研究分析管道保護(hù)法存在的不足之處，提出改進(jìn)建議。

1  亟待立法解決的問題

（1）管道建設(shè)用地補(bǔ)償政策亟需完善。油氣管道建設(shè)項(xiàng)目具有跨行政區(qū)域多、管線數(shù)量多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)困難等特點(diǎn)。管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償�！庇捎谠摋l款規(guī)定過于原則，實(shí)踐中一直無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了土地權(quán)利人的實(shí)際利益。

管道敷設(shè)用地屬于臨時(shí)用地，根據(jù)土地管理法規(guī)定，應(yīng)按照合同約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。但管道運(yùn)行是個(gè)長(zhǎng)期過程，管道周邊國(guó)土開發(fā)利用受到影響，水產(chǎn)養(yǎng)殖、果樹種植等改善民生項(xiàng)目也被加以限制，地方還要承擔(dān)相應(yīng)的安全保護(hù)責(zé)任，從而影響了地方保護(hù)管道的積極性，一些受到實(shí)際影響而未能得到補(bǔ)償?shù)娜罕妼?duì)此意見很大。GB32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》提出了管道潛在影響區(qū)域半徑，相關(guān)部門和單位以此作為管道安全距離的參考值，要求后建項(xiàng)目按影響半徑進(jìn)行退讓，對(duì)因此造成的損失是否應(yīng)該補(bǔ)償、由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)沒有明確說法。

（2）管道本質(zhì)安全和公共安全關(guān)注不夠。國(guó)家制定管道保護(hù)法時(shí)，管道違法占?jí)�、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動(dòng)屢禁不止，嚴(yán)重威脅管道安全，因此相關(guān)條文比重較大，規(guī)定的較具體，操作性較強(qiáng)。而本質(zhì)安全和公共安全的問題當(dāng)時(shí)并不突出，所以條文相關(guān)內(nèi)容較少，規(guī)定比較原則。如在管道周邊修建人口密集場(chǎng)所與管道應(yīng)保持的距離問題，與公共安全密切相關(guān)，但管道保護(hù)法第三十一條只是原則規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”。由于缺少相關(guān)的國(guó)家技術(shù)規(guī)范，在面臨具體問題時(shí)地方和企業(yè)往往各執(zhí)一詞，以致管道高后果區(qū)數(shù)量逐年增長(zhǎng)。2017年、2018年中緬天然氣管道貴州晴隆段兩次爆燃事故均帶來(lái)比較嚴(yán)重的公共安全后果。建議管道保護(hù)法在保障管道外部安全的同時(shí)，把管道本質(zhì)安全和社會(huì)公共安全擺在突出位置，與總體國(guó)家安全觀相適應(yīng)。

（3）對(duì)提升相關(guān)部門和企業(yè)履職能力重視不夠。管道保護(hù)法只規(guī)定了管道保護(hù)主管部門、管道企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，但對(duì)這些部門和單位履行職責(zé)能力保障未提出明確要求。法律也未能對(duì)其他相關(guān)部門管道保護(hù)工作職責(zé)做出明確規(guī)定，在需要各部門聯(lián)合處置如管道周邊占?jí)�、第三方施工等問題時(shí)，難以形成合力。

2  地方立法實(shí)踐

在上位法的基礎(chǔ)上，我省總結(jié)多年來(lái)管道保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，于2017年制定了管道建設(shè)和保護(hù)辦法，今年又升級(jí)為地方條例。法律法規(guī)制定過程也是我們集思廣益、認(rèn)識(shí)不斷深化的過程。

（1）建立了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和管道企業(yè)負(fù)責(zé)的機(jī)制。明確和健全管道安全保護(hù)工作四級(jí)責(zé)任體系；規(guī)定各級(jí)管道保護(hù)主管部門工作職責(zé)；明確了應(yīng)急管理、公安等有關(guān)部門職責(zé)要求；強(qiáng)化管道企業(yè)的主體責(zé)任；新增鼓勵(lì)新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督等規(guī)定。明確縣級(jí)以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處管道建設(shè)和保護(hù)職責(zé)，初步形成了全省上下對(duì)應(yīng)的管道保護(hù)管理體系。

（2）管道規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境相結(jié)合，促進(jìn)管道建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。貴州省92.5%的面積為山地和丘陵，平坦區(qū)域的土地資源尤為珍貴。條例提出了管道“避免占用較平坦的區(qū)域”，從客觀上來(lái)講增加了管道前期建設(shè)成本，但有助于避免后期管道沿線用地因開發(fā)導(dǎo)致“管地相爭(zhēng)”的情況，在實(shí)際運(yùn)用中將持續(xù)跟蹤開展評(píng)估。

（3）建立影響土地使用補(bǔ)償機(jī)制，保障相關(guān)權(quán)益人權(quán)益。用地補(bǔ)償矛盾是立法過程中的焦點(diǎn)問題，在現(xiàn)行法律體系下確實(shí)很難找到完善的處置措施。我們提出“縣級(jí)以上人民政府管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立用地后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制”，探索如何保障因管道建設(shè)保護(hù)導(dǎo)致土地使用受到影響的相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益，也為管道保護(hù)主管部門建立具體補(bǔ)償辦法解決該類糾紛提供法律依據(jù)。

（4）設(shè)立高后果區(qū)管理專章，更加重視公共安全問題。通過設(shè)立高后果區(qū)管理專章的方式，明確高后果區(qū)的巡護(hù)、應(yīng)急演練、安全宣傳制度，突出建立高后果區(qū)現(xiàn)場(chǎng)處置方案、強(qiáng)化高后果區(qū)技防等要求。同時(shí)，在管道保護(hù)法第五章法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加了管道企業(yè)未按照規(guī)定制定高后果區(qū)現(xiàn)場(chǎng)處置方案的法律責(zé)任，以此突出對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控的重視。

3  管道保護(hù)法改進(jìn)建議

（1）研究制定管道建設(shè)臨時(shí)用地補(bǔ)償具體辦法。明確依法建設(shè)的管道影響土地使用的，可以通過設(shè)置地役權(quán)取得相關(guān)土地利用權(quán)，管道企業(yè)與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補(bǔ)償。規(guī)定內(nèi)容應(yīng)包括管道企業(yè)取得管道設(shè)施地役權(quán)的范圍、協(xié)商程序、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，從而為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權(quán)利人的權(quán)益之爭(zhēng)提供有力支撐。

（2）完善管道安全保護(hù)管理體系和相關(guān)職能。管道保護(hù)法規(guī)定了管道保護(hù)的分級(jí)組織工作體系，由能源主管部門和政府指定部門主管管道保護(hù)工作，其具有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和查處違法行為等職能。但由于管道具有的安全特性，對(duì)應(yīng)涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域；同時(shí)管道屬線性工程，保護(hù)工作戰(zhàn)線長(zhǎng)，自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，只靠主管部門和管道企業(yè)很難完全做好管道安全保護(hù)工作。建議法律修訂時(shí)進(jìn)一步明確管道規(guī)劃、審批、建設(shè)、保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督、應(yīng)急等各有關(guān)部門職責(zé)，同時(shí)在政府層面成立跨部門的議事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理管道安全保護(hù)的重大問題。

（3）完善管道保護(hù)法及管道設(shè)計(jì)規(guī)范關(guān)于距離的相關(guān)規(guī)定。管道保護(hù)法和設(shè)計(jì)規(guī)范對(duì)各類距離、保護(hù)距離的規(guī)定較為原則，缺乏操作性，容易引發(fā)爭(zhēng)議。建議按照管道保護(hù)法第三十一條關(guān)于“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”，通過制定法規(guī)、規(guī)章和修訂規(guī)范，將相關(guān)距離要求具體化。同時(shí)綜合考慮在役管道地區(qū)人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來(lái)的地區(qū)等級(jí)變化，造成的設(shè)計(jì)與現(xiàn)狀的差異，采取換管、改線、降壓運(yùn)行等管道完整性管理措施消減風(fēng)險(xiǎn)，并明確寫入法律相關(guān)條款。

作者簡(jiǎn)介：蒲海帆，1962年生，高級(jí)工程師，工學(xué)學(xué)士，貴州工學(xué)院畢業(yè)，現(xiàn)任貴州省能源局二級(jí)巡視員，長(zhǎng)期從事能源安全監(jiān)管及管道保護(hù)工作。聯(lián)系方式：13908504647，565463378@qq.com。