《管道保護(hù)》編輯部：《石油天然氣管道保護(hù)法》（簡稱管道保護(hù)法）作為油氣輸送管道行業(yè)的第一部重要法律實施已有12年了。制定這部法律是“為了保護(hù)石油天然氣管道，保障石油天然氣輸送安全，維護(hù)國家能源安全和公共安全”。法律在有關(guān)條款中規(guī)定，管道線路與周圍建（構(gòu)）筑物“應(yīng)保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離”，以此保護(hù)管道不受外部侵害以及保障管道周邊群眾生命財產(chǎn)安全。由于規(guī)定比較原則，不同利益相關(guān)方在執(zhí)行中往往有不同解讀，影響到法律的有效實施。為了準(zhǔn)確理解全面貫徹管道保護(hù)法關(guān)于距離的規(guī)定，我們特別邀請了中國石油天然氣管道工程有限公司（原管道設(shè)計院）線路設(shè)計專家、教授級高級工程師余志峰進(jìn)行分析解讀，歡迎廣大讀者互動交流。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：油氣輸送管道具有高效、經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)保的特點，但管道作為沒有圍墻的線性工程，長期面臨比較突出的外部安全問題，這也是管道保護(hù)法要對管道線路與周圍建（構(gòu)）筑物距離作出規(guī)定的重要原因。請您簡要介紹一下管道保護(hù)法對于距離有哪些具體規(guī)定？ 

余志峰：進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國建設(shè)了橫貫東西、縱通南北的干線管網(wǎng)，包括西氣東輸二線、三線，中緬油氣管道，中俄東線天然氣管道，中俄原油管道一、二期等能源通道工程，全國一張網(wǎng)骨架基本建成。為保障國家能源安全和油氣輸送安全，2010年管道保護(hù)法頒布實施并發(fā)揮了重要作用。在實踐中也發(fā)現(xiàn)了一些矛盾和問題，其中比較突出的是管道線路與周圍建（構(gòu)）筑物距離的規(guī)定，不同群體對此理解不一，執(zhí)行起來也難以統(tǒng)一。

管道保護(hù)法有兩個章節(jié)規(guī)定了管道線路與周圍建（構(gòu)）筑物的距離。其中第二章“管道規(guī)劃與建設(shè)”第十三條規(guī)定：“管道建設(shè)的選線應(yīng)當(dāng)避開地震活動斷層和容易發(fā)生洪災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，與建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離。”第三章 “管道運(yùn)行中的保護(hù)”第三十條規(guī)定了管道線路兩側(cè)五米范圍內(nèi)禁止可能危害管道安全的一些行為，如種植深根植物、建溫室、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。第三十一條規(guī)定了在管道線路周邊修建人口密集的建筑物以及易燃易爆場所的距離應(yīng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，同時指出國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，應(yīng)當(dāng)按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定。上述法律條款出現(xiàn)了“保護(hù)距離”“五米”和“距離”等三種提法。

編輯部：先請您對管道保護(hù)法第十三條關(guān)于“保護(hù)距離”的規(guī)定做一簡要分析。

余志峰：第十三條要求管道建設(shè)選線應(yīng)當(dāng)與建（構(gòu)）筑物保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定的保護(hù)距離。

該條的保護(hù)距離沒有明確保護(hù)對象是建（構(gòu)）筑物還是管道，對此我的理解主要是對建（構(gòu)）筑物的保護(hù)，通過采取一定的保護(hù)距離來保障建（構(gòu)）筑物的安全。原因是在選線時這些建（構(gòu)）筑物已經(jīng)存在。根據(jù)第四章“管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理”關(guān)于后建服從先建原則，應(yīng)保證已有建（構(gòu)）筑物的安全。但直到目前本法及有關(guān)的法律、行政法規(guī)，如建筑法等都沒有針對管道與建（構(gòu)）筑物之間的保護(hù)距離做出具體規(guī)定。國家技術(shù)規(guī)范只有GB 50253―2014《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》的強(qiáng)制性條款4.1.6的第1款規(guī)定“原油、成品油管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離不應(yīng)小于5 m”，GB 50251―2015《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》的非強(qiáng)制性條款4.1.1的第10款規(guī)定“埋地管道與建（構(gòu)）筑物的間距應(yīng)滿足施工和運(yùn)行管理需求，且管道中心線與建（構(gòu)）筑物的最小距離不應(yīng)小于5 m”。兩部設(shè)計規(guī)范的條文解釋都是從管道安裝、保護(hù)管道、滿足運(yùn)行需要的角度來規(guī)定的最小距離，而不是從保護(hù)建（構(gòu)）筑物的角度來確定最小距離。

由于管道保護(hù)法和相關(guān)法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定對建（構(gòu)）筑物的保護(hù)距離，只有兩部設(shè)計規(guī)范有最小距離的要求，因此，這個最小距離很容易被解讀為是對建（構(gòu)）筑物的保護(hù)距離，但顯然與管道保護(hù)法第十三條的本意是不符的。

編輯部：兩部設(shè)計規(guī)范都稱，其規(guī)定最小距離的依據(jù)是管道保護(hù)法第三十條關(guān)于“五米”距離的規(guī)定，對此您是如何理解的呢？

余志峰：我理解管道保護(hù)法第三十條規(guī)定的“管道線路中心線兩側(cè)各五米的地域范圍”，是為保障管道安全而劃定的一個核心保護(hù)區(qū)域。《石油天然氣管道保護(hù)法釋義》對此規(guī)定進(jìn)行了說明，其目的是為了保護(hù)管道防腐層，保護(hù)管道免受近距離施工作業(yè)影響和損傷，根據(jù)管道上方不能行駛或者承載大型車輛或設(shè)備、為保證管道維搶修作業(yè)所需的單側(cè)車輛通過能力，滿足管道開挖一般放坡和堆土作業(yè)的空間需要，并本著節(jié)約使用土地的原則確定的，包括第（三）款提到的禁止在此范圍內(nèi)建房以及修建其他建（構(gòu)）筑物都是從保護(hù)管道的角度來規(guī)定的距離范圍。如果緊鄰管道建房以及修建其他建（構(gòu)）筑物，在施工過程中可能危害管道安全，而且使得管道沒有維修維護(hù)的通道，因此應(yīng)禁止這類活動。五米距離在一般地段是合理的，但是對于軟土地基地段（西二線湘潭支干線斷管事故）、山區(qū)地段（中緬天然氣“7·2”事故、“6·10”事故等）等，這個距離并不能保證管道的安全，因此這一條款在具體實施和未來法律修訂時應(yīng)特別關(guān)注其適用范圍。

編輯部：近年來，管道周邊近距離修建人口密集場所的現(xiàn)象比較普遍，管道保護(hù)法第三十一條對此作了專門規(guī)定，其目的是什么？

余志峰：第三十一條規(guī)定修建居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物等與管道的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。同時又提出“前款規(guī)定的國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，應(yīng)當(dāng)按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定。” 其目的非常明確，即保護(hù)管道和建筑物安全（人員安全），同時兼顧我國土地緊缺的國情。它既包含了第十三條“保護(hù)距離”的含義，也包含了第三十條“五米”的含義。保護(hù)人員安全的距離需要考慮的因素較多，包括管道本體（失效模式、規(guī)格、壓力等）、建筑物的類型（一般建筑、人口密集建筑等）及人員分布情況（在位時間、逃生通道、戶內(nèi)、戶外等）等。過分強(qiáng)調(diào)人員安全（如零傷亡），則需要確定的距離很大，不利于土地利用，同樣如果只考慮節(jié)約用地，距離很近則人員安全得不到保障，容易發(fā)生重大傷亡事故。

編輯部：您剛才對管道保護(hù)法規(guī)定的管道線路與建（構(gòu)）筑物的“三種距離”提出了自己的觀點。對于幫助我們厘清認(rèn)識，準(zhǔn)確理解和掌握法律相關(guān)規(guī)定有很大幫助。您對此還有哪些建議？

余志峰：根據(jù)以上分析，我們可以得出結(jié)論：第十三條“保護(hù)距離”主要是保護(hù)建（構(gòu)）筑物安全的距離；第三十條“五米”主要是保護(hù)管道安全的距離；而第三十一條“距離”是在保護(hù)管道安全的同時又要保護(hù)建（構(gòu)）筑物安全。為了統(tǒng)一認(rèn)識以便更好地實施并發(fā)揮法律的作用，就管道線路與建（構(gòu)）筑物之間的距離方面有如下建議。

管道保護(hù)法對管道線路與建（構(gòu)）筑物之間的距離劃分為兩種，一是管道建設(shè)選線與建（構(gòu)）筑物的雙向保護(hù)的“距離”；二是運(yùn)行期對管道保護(hù)的“距離”。

管道建設(shè)選線雙向保護(hù)的“距離”的設(shè)置，可以按照第三十一條規(guī)定的“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定”。因為除了前面提到的根據(jù)后建服從先建原則，應(yīng)保證已有的建（構(gòu)）筑物的安全外，也要考慮已有建（構(gòu)）筑物對管道安全可能產(chǎn)生的影響（如炸藥庫、加油站等）。選線時要有風(fēng)險意識，確定與已有建（構(gòu)）筑物的距離既要保護(hù)建（構(gòu)）筑物安全又要保護(hù)管道安全，必要時開展風(fēng)險評價。在執(zhí)行第十三條時應(yīng)根據(jù)不同保護(hù)對象分別確定“距離”，如與公路相遇可執(zhí)行《公路安全保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定。沒有依據(jù)的應(yīng)開展專題研究，并將成果公開，取得共識后納入管道保護(hù)法或相關(guān)條例、規(guī)章。

運(yùn)行期對管道保護(hù)的“距離”可以通過劃分不同區(qū)域，并設(shè)定相應(yīng)的保護(hù)距離。在此期間管道建設(shè)在先，其他后建的工程應(yīng)采取措施來保護(hù)管道安全。首先是核心保護(hù)區(qū)，在這個區(qū)域修建建（構(gòu)）筑物會危害管道、影響管道運(yùn)行管理，應(yīng)該予以禁止。不同地段的核心保護(hù)區(qū)范圍可以通過取得管道通過權(quán)的方式來劃定，一般地段可采用第三十條管道兩側(cè)“五米”，對于特殊地段應(yīng)適當(dāng)調(diào)整。其次是咨詢區(qū)，范圍為管道兩側(cè)5米外至200米或潛在影響半徑。在這個區(qū)域修建建（構(gòu)）筑物一般不會直接危害管道，但是會影響管道的正常運(yùn)行管理，如200米內(nèi)修建建（構(gòu)）筑物，可能導(dǎo)致地區(qū)等級升級、安全風(fēng)險增大。即使沒有導(dǎo)致地區(qū)等級升級，如果管道失效，其后果也會更嚴(yán)重，需要管理升級以降低風(fēng)險。如修建的建（構(gòu)）筑物導(dǎo)致新增高后果區(qū)，則可能引起嚴(yán)重的公共安全，管道運(yùn)行管理難度增加。因此，在這個區(qū)域修建建（構(gòu)）筑物應(yīng)事先和管道企業(yè)協(xié)商，開展風(fēng)險評價，并根據(jù)評價結(jié)果進(jìn)行決策，包括改變建（構(gòu)）物功能、加強(qiáng)管道管理、管道改造、簽訂免責(zé)協(xié)議（建、構(gòu)筑物業(yè)主愿意承擔(dān)風(fēng)險）等。咨詢區(qū)外邊界是采用200米還是潛在影響半徑，需要根據(jù)管道的規(guī)格、壓力大小等參數(shù)來確定。這里值得關(guān)注的是國外有的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)將輸氣管道地區(qū)等級劃分范圍由200米改為潛在影響半徑。

編輯部：眾所周知，管道保護(hù)法從頒布至今還未進(jìn)行過任何修訂，您對此有何具體建議？

余志峰：作為一部實踐性很強(qiáng)的法律，管道保護(hù)法應(yīng)及時總結(jié)吸納技術(shù)進(jìn)步成果和經(jīng)驗教訓(xùn)，并上升到法律層面，從而更加有效地指導(dǎo)具體工作。比如定向鉆和盾構(gòu)技術(shù)、管道防腐3PE技術(shù)和檢測技術(shù)以及完整性管理的應(yīng)用等等，這些都會對管道保護(hù)工作產(chǎn)生重要影響。下面我結(jié)合工作體會對個別條款有幾點修訂建議。

第十三條第二款“新建管道通過的區(qū)域受地理條件限制，不能滿足前款規(guī)定的管道保護(hù)要求的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)提出防護(hù)方案，經(jīng)管道保護(hù)方面的專家評審論證，并經(jīng)管道所在地縣級以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門批準(zhǔn)后，方可建設(shè)。”建議將“主管管道保護(hù)工作的部門”改為“相關(guān)部門”。理由：由于不同法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定不同，管理部門也不盡相同，例如管道埋設(shè)在鐵路保護(hù)區(qū)內(nèi)，需要鐵路部門批復(fù)，埋設(shè)在公路建筑區(qū)內(nèi)，需要公路部門批復(fù)，因此除了主管管道保護(hù)工作的部門外，還需要其他相關(guān)部門的批準(zhǔn)。

第十三條第三款“管道建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價�！苯ㄗh改為“管道建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響、地震安全性、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害危險性等評價。”理由：根據(jù)環(huán)境保護(hù)法、防震減災(zāi)法、水土保持法、地質(zhì)災(zāi)害防治條例等，都需要開展相應(yīng)的評價。

第十四條增加“各級地方人民政府對管道建設(shè)依法使用土地和搬遷居民，應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助�！崩碛桑哼@方面協(xié)調(diào)難度很大，公路法、鐵路法、電力法等都有類似的規(guī)定。

第十七條“穿跨越水利工程、防洪設(shè)施、河道、航道、鐵路、公路、港口、電力設(shè)施、通信設(shè)施、市政設(shè)施的管道的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求�！苯ㄗh將最后一句話改為：“應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)部門批準(zhǔn)的方案實施�！崩碛桑号c第十三條相對應(yīng)，穿越上述設(shè)施需要有關(guān)部門對方案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。

第三十條 “在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，禁止下列危害管道安全的行為”。建議重新進(jìn)行論證，只禁止確實會危害管道安全的行為。理由：研究成果表明大部分深根植物根系不會損傷3PE防腐層，建大棚也不會危及管道安全。

第三十一條 “在管道線路中心線兩側(cè)和本法第五十八條第一項所列管道附屬設(shè)施周邊修建下列建筑物、構(gòu)筑物的，建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”，建議在相關(guān)的國家技術(shù)規(guī)范中補(bǔ)充相應(yīng)的規(guī)定或編制管道保護(hù)法實施細(xì)則。理由：本條款只提出了“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”，在具體實踐中難以操作。

第三十三條“在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)，除本條第二款規(guī)定的情形外，禁止采石、采礦、爆破。在前款規(guī)定的地域范圍內(nèi)，因修建鐵路、公路、水利工程等公共工程，確需實施采石、爆破作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)管道所在地縣級人民政府主管管道保護(hù)工作的部門批準(zhǔn)，并采取必要的安全防護(hù)措施，方可實施。”建議刪除“因修建鐵路、公路、水利工程等公共工程”。理由：大量非公共工程建設(shè)同樣需要進(jìn)行采石、采礦、爆破，采取禁止措施并不現(xiàn)實。

編輯部：感謝您接受我們的采訪。