《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》實施10年來，為石油天然氣安全輸送提供了有力保障。為進一步推動法律的實施，我們特地邀請了北京天然氣管道有限公司、中國石油管道公司和西氣東輸管道公司部分基層領(lǐng)導(dǎo)和員工交流學(xué)法用法的經(jīng)驗和體會，也歡迎廣大管道保護工作者撰文參與對話討論。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                                      

高后果區(qū)形成原因和對策建議

 

北京管道陜西輸氣管理處處長 陶衛(wèi)方

 

 

《石油天然氣管道保護法》的宗旨是為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。法律實施10年來，為管道安全運行提供了有力的保障。

隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模的擴大，管道周邊各種建筑施工活動不斷增多，有的圍占了在役運行管道，形成了一批高后果區(qū)，直接影響到管道安全和公共安全。作為一名基層管理者，借此機會與大家交流管道高后果區(qū)問題產(chǎn)生原因和應(yīng)對措施，以起到拋磚引玉的作用。

管道周邊高后果區(qū)形成原因。

一是法律相關(guān)規(guī)定不明確。管道保護法第三十條僅規(guī)定管道兩側(cè)5米范圍內(nèi)不準(zhǔn)建房和家畜棚圈等，沒有對5米外建房或規(guī)劃做出規(guī)定，政府和管道企業(yè)實施管理缺乏法律依據(jù)。

二是規(guī)范有效銜接不夠�！队蜌廨斔凸艿劳暾�性管理規(guī)范》（GB 32167―2015）規(guī)定高后果區(qū)識別范圍為管道兩側(cè)各200米，并要求采取措施消減風(fēng)險，而《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50251―2015）則規(guī)定管道與建筑物之間不小于5米距離即符合要求。城鄉(xiāng)建設(shè)項目審批一般都參照《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的人口密集型高后果區(qū)風(fēng)險隱患。

三是地方經(jīng)濟建設(shè)推動。一些管道建設(shè)期周邊土地尚未進行規(guī)劃和開發(fā)，但隨著地方經(jīng)濟發(fā)展，管道周邊大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，造成管道地區(qū)等級升高，增加新的高后果區(qū)，給管道和周邊地區(qū)都帶來了安全風(fēng)險。

四是管道用地權(quán)利不落實。新建管道僅辦理臨時用地手續(xù)，沒有取得土地使用權(quán)，管道企業(yè)的權(quán)益得不到保障。當(dāng)管道通過城市規(guī)劃區(qū)和發(fā)展區(qū)時，有關(guān)部門為保證土地有效利用，往往忽略了管 道的保護距離，致使管道上方出現(xiàn)占壓或者安全距離不足。

五是管道企業(yè)管理不到位。推進完整性管理力度不夠，高后果區(qū)識別不夠精確，沒有制定有效的風(fēng)險減緩措施，采取的方法往往過于簡單和形式化，可操作性不強。

針對上述問題建議采取以下措施。

一是盡快修訂管道保護法。增加管道兩側(cè)各200米范圍內(nèi)不允許規(guī)劃人口密集場所的規(guī)定，以便讓政府監(jiān)管部門和管道企業(yè)有法可依。通過完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范管道安全距離和管道周邊土地規(guī)劃利用，形成法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)配套嚴(yán)密的制度保障體系，為破解高后果區(qū)管理難題提供保障。

二是加強管道周邊建設(shè)管控。各級政府建立相關(guān)部門履行規(guī)劃許可、項目審批、隱患整治及與管道保持安全距離的責(zé)任清單，作為保障城市安全和公共安全的強考核項或一票否決項，并加大處罰在管道周邊亂建的經(jīng)營主體。

三是要從新建管道選線抓起。新建管道前期要與地方政府規(guī)劃部門溝通，管道路由避繞人口密集區(qū)域或規(guī)劃建設(shè)區(qū)域，雙方協(xié)商簽訂相關(guān)協(xié)議作為運營管理依據(jù)。

四是持續(xù)增進企地交流合作。原國家安全監(jiān)管總局等八部委《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》中提到“嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量”，而地方規(guī)劃部門認(rèn)為是盡量少批而不是不批不建，發(fā)文單位應(yīng)對此做出詳細(xì)規(guī)定。建議國家能源局制定完善高后果區(qū)管理相關(guān)法規(guī)和規(guī)范。地方管道保護主管部門切實履行執(zhí)法職責(zé)，加強高后果區(qū)管理。管道企業(yè)要加強與地方政府規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門合作，主動匯報工作，爭取幫助和支持，及時了解提前介入管道周邊前期規(guī)劃，互相通報有關(guān)情況。在劃定項目紅線時要與管道保持安全距離，管道企業(yè)要據(jù)理力爭，積極從源頭上防止新增高后果區(qū)。

 

 

管道與后建工程的雙贏舉措

 

北京管道天津輸氣管理處安全總監(jiān)、副處長 趙宏振

 

 

《石油天然氣管道保護法》第四章對管道與其他后建工程相交相遇關(guān)系的處理提出了明確要求和相應(yīng)的法律責(zé)任，但在實踐中后建工程損壞管道和光纜事故時有發(fā)生。需要管道管理者反思事故教訓(xùn)，改變思維認(rèn)知，換位思考，主動作為，用“雙贏”思維處理雙方關(guān)系，保證法律規(guī)定落到實處。

后建工程損壞風(fēng)險原因多樣，具有隨機性，不易防控，但絕大部分情況屬于建設(shè)施工單位對管道安全保護的要求不了解，造成了無意損壞。這就需要管道管理者主動作為，在對方施工前期就開展精準(zhǔn)宣傳，在現(xiàn)場安裝攝像頭、采取硬隔離措施，施工過程中隨時注意定管定纜，保證機在人在、 24小時看護到位，牢牢管控風(fēng)險。

管道與后建工程涉及不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域、技術(shù)要求、工程背景、行業(yè)經(jīng)驗等，需要管道管理者事先盡可能熟悉了解對方，同時要主動向?qū)Ψ浇榻B管道基本情況 和管道保護法關(guān)于后建服從先建的規(guī)定，便于在接洽過程中相互理解、培養(yǎng)信任感。溝通時既要堅持原則又要注意工作方法；既要保障管道安全，又要為對方工程順利開展創(chuàng)造必要的條件。做到將心比心，想方設(shè)法取得對方的理解和支持，最終實現(xiàn)“雙贏”。

在實踐中我們摸索出四點有效做法。

一是見管見纜。見管見纜是基于管道檔案不全不準(zhǔn)、儀器探測有偏差等問題而提出的強制要求。在每一處交叉點上下游都必須進行人工開挖探坑，準(zhǔn)確探明管道和光纜位置。實際工作中存在幾條管道多次交叉并行、同時開挖出多條光纜的情況，需要通過各種技術(shù)、管理手段確定管道、光纜的具體位置。

二是三級聯(lián)絡(luò)。要求現(xiàn)場監(jiān)護人員與施工作業(yè)人員、作業(yè)區(qū)管理人員與施工單位現(xiàn)場負(fù)責(zé)人、科室負(fù)責(zé)人與后建工程方負(fù)責(zé)人建立三級聯(lián)絡(luò)機制。相關(guān)人員在整個施工期間確保橫向和縱向交流暢通，信息共享，形成合力。

三是快速通過。對突發(fā)性、臨時性、周期較短（當(dāng)日可完工）的項目，如修建鄉(xiāng)村道路、簡易水渠、敷設(shè)水管、埋設(shè)電纜等，巡護人員一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)立即制止其施工并通知作業(yè)區(qū)人員，在確保管道安全的前提下，由作業(yè)區(qū)人員到現(xiàn)場監(jiān)護施工，快速通過。

四是機在人在。要求現(xiàn)場指揮人員、監(jiān)護人員時時盯住大型機械，隨時保持與操作手的聯(lián)系，對違規(guī)作業(yè)及時發(fā)現(xiàn)和制止。同時也要求現(xiàn)場施工單位對操作手加強管理，通過臨時培訓(xùn)讓操作手清楚管道（光纜）具體信息、管道（光纜）兩側(cè)各5米范圍內(nèi)禁止機械作業(yè)、損壞管道（光纜）安全的危害及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。堅決杜絕違章指揮和違章操作，把施工損壞消滅在萌芽狀態(tài)。

總之，樹立“雙贏”思維和加強現(xiàn)場管道保護工作，是保證管道（光纜）安全，保障后建工程方按照工期完成工作任務(wù)的重要前提�！半p贏”強調(diào)的是雙方的利益兼顧，是一種互利互惠的合作模式。只有如此，才能實現(xiàn)雙方的利益平衡，找到合作的利益支點，保證工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

 

第二作者：費普鴻，北京管道天津輸氣管理處安全科工程師。

 

 

管道企業(yè)要帶頭學(xué)習(xí)法律 宣傳法律

 

北京管道陜西輸氣管理處副處長 王明東

 

 

我們在學(xué)習(xí)貫徹管道保護法的同時，完善了管道管理制度，對管道重點部位進行風(fēng)險識別，加強日常檢查，制定事故應(yīng)急方案，聯(lián)合地方管道保護主管部門開展法制宣傳，讓法進鄉(xiāng)村、入人心。如何加強管道保護法的宣傳，發(fā)揮法律對管道安全的保障作用，我有幾點建議。

管道企業(yè)要帶頭學(xué)習(xí)法律、宣傳法律、遵守法律。每位員工要成為管道保護法的義務(wù)宣傳員，用發(fā)微信、發(fā)電子郵件、發(fā)宣傳品等方式，向親友普及法律知識，讓他們認(rèn)識到管道安全關(guān)系到國家能源安全和每個人自身安全，自覺養(yǎng)成保護管道的意識，影響和帶動周圍的人尊法、守法，共同維護管道安全。

與當(dāng)?shù)卣�府、公安機關(guān)合作，在油氣管道途經(jīng)人口較為集中的地方，樹立醒目宣傳牌，把管道保護法有關(guān)規(guī)定寫在上面，既起到宣傳作用，又起到警示作用。在管道附屬設(shè)施上噴涂一些宣傳、警示性標(biāo)語，使廣大居民知道保護管道是公民的責(zé)任，“保護管道，人人有責(zé)”。

管道保護法規(guī)定地方政府對保護管道安全負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，管道企業(yè)要主動聯(lián)系政府有關(guān)部門采用廣播電視、報紙等新聞媒體，舉行宣傳月、宣傳周等活動，多形式、多層次、全方位地開展宣傳，做到管道保護法律知識人人皆知、家喻戶曉，形成全社會關(guān)心管道安全、人人保護管道的良好氛圍。

把法律條款、案例等內(nèi)容制作成圖文并茂的展板，在管道沿線農(nóng)貿(mào)市場、城市廣場、農(nóng)村集會、學(xué)校門口等人員比較集中的地方不定期地進行流動展示宣傳。創(chuàng)作漫畫和卡通畫，向居民散發(fā)、張貼進行宣傳。

在管道保護法實施過程中，我感到有一些內(nèi)容和規(guī)定比較原則不易操作，建議修訂和完善。

一是第三十條管道兩側(cè)各5米范圍內(nèi)禁止行為要有具體說明。例如不允許建溫室，是否包括塑料大棚，有關(guān)方面看法不一，應(yīng)該給予具體的解釋說明，以提高法律的執(zhí)行效果。

二是政府管道保護主管部門法律責(zé)任需要進一步落實。有的單位對于解決管道外部安全隱患問題，推諉扯皮，不夠積極主動，使一些問題久拖不決，應(yīng)建立法律實施效果的監(jiān)督檢查機制。

三是進一步明確安全保護距離。近年來，在管道周邊批建的項目增多，管道企業(yè)與政府盡力溝通，但阻止不了項目的建設(shè)，其中重要原因是法律對于在管道周邊規(guī)劃修建人口密集型場所的安全保護距離缺乏明確規(guī)定，建議盡快加以修訂。

 

 

管道保護要密切聯(lián)系群眾 緊緊依靠群眾

 

中國石油管道公司大慶（加格達(dá)奇）輸油氣分公司林源輸油站高級技師 張建華

 

 

管道保護法的頒布實施，對管道企業(yè)來說在維護管道安全和企業(yè)利益方面多了一道法律屏障。但對管道的保護不完全等同于對管道企業(yè)的保護。管道企業(yè)作為法律主體必須履行管道保護法規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，帶頭學(xué)法、守法、用法，管道管理者要全面掌握、深刻理解、嚴(yán)格執(zhí)行。在保障管道安全運行的同時盡量不損害周邊群眾的利益，如在制定長輸管道地面標(biāo)志規(guī)范時，為了維護農(nóng)民的利益，規(guī)定了標(biāo)志樁牌在一定距離上可以沿管線移位，方便土地耕種。在開展管道檢測檢修等工作時盡量避開農(nóng)作物生長季節(jié)進行作業(yè)，一旦造成損失要及時給予賠償。管道企業(yè)違法也要受到法律制裁。

管道企業(yè)是法律的遵守者和執(zhí)行者，而不是執(zhí)法者，對違法者沒有處罰權(quán)利，但要善于發(fā)揮法律的作用。在面對管道外部安全隱患企業(yè)自身無法解決時，依靠政府管道保護主管部門“依法查處危害管道安全的違法行為”的職能進行查處。違法者拒不執(zhí)行處罰，還可以通過法院、公安等部門強制執(zhí)行。但如果事事這樣做，行政成本和執(zhí)法成本會比較高。好的做法是發(fā)揮典型案件的警示作用，處罰一個，教育一片。如前幾年筆者管理管段所經(jīng)過的村子進行渠道清淤，雖然提前向村民告知管道保護要求，劃定范圍，但清淤人員不聽勸阻強行施工，損壞了部分水工砌石，并對上前阻止的巡線人員謾罵推搡。輸油站立即報警，同時匯報給政府主管部門及安監(jiān)部門。通過調(diào)查，認(rèn)定該行為違反了管道保護法和治安處罰條例，責(zé)令對損壞的水工設(shè)施恢復(fù)原狀，對有關(guān)人員作出行政拘留處罰，在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮了很好的警示教育作用。

對大量的穿跨越管道施工，我們要做到提前發(fā)現(xiàn)、提前預(yù)判、提前告知，與施工方一起做好管道保護方案和設(shè)計。能給予方便的，盡可能提供幫助和服務(wù)，簡化手續(xù)，減少與地方群眾的矛盾，避免冒險、違規(guī)施工行為發(fā)生。小到村屯的排水，大到城市發(fā) 展，都給予積極配合。近幾年降水較多，為了保護莊稼、住宅，村屯挖排水溝的情況增多，雨季時管道管理人員和巡線員每天都在線路上奔波，與沿線村長密切溝通，只要發(fā)現(xiàn)有挖溝跡象，無論早晚馬上趕到現(xiàn)場，確定管道位置，劃定保護范圍，讓村民能及時挖溝排水。村民看到我們急人所急、幫人所難，不拖延不刁難，也逐步理解和配合我們做好管道保護工作，有時在距管道幾十米就停止挖掘，等待我們到達(dá)現(xiàn)場確定位置。

管道企業(yè)作為國有企業(yè)，要堅持黨的宗旨，發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)。管道保護工作離不開人民群眾的支持，廣大群眾知法守法，就能主動避免違法行為發(fā)生，相當(dāng)于增加了一大批不在編的巡護員。輸油站在沿線建立了管道保護宣傳站，開展宣傳活動，發(fā)放宣傳品；建立了管道保護聯(lián)系微信群，宣傳法律知識、進行有獎答題等多項活動。通過堅持不懈的發(fā)動群眾、依靠群眾，近年來管道和光纜損傷事件大幅度降低。

 

 

法律對企業(yè)責(zé)任提出了更高的要求

 

北京管道內(nèi)蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業(yè)區(qū)工程師 蘇金峰

 

 

管道保護法作為我國第一部保護特定設(shè)施的專門法律，首次從法律角度強調(diào)管道企業(yè)是維護管道安全的主要責(zé)任人，明確了管道企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，明確了政府及有關(guān)部門的管道保護責(zé)任，規(guī)定了管道保護措施。同時也提出了維護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，注重貫徹節(jié)約用地、環(huán)境保護等原則。管道保護法的實施從法律上提升了管道的地位，為管道保護工作提供了強有力的法律支持。

一是明確政府、企業(yè)和公民的法律責(zé)任，為建立管道保護管理機制提供了基礎(chǔ)。形成了中央、地方、企業(yè)三級責(zé)任體系，理順了管道保護管理機制。 二是明確破壞及危害管道及附屬設(shè)施安全的法律責(zé)任。管道保護法細(xì)化了禁止危害管道安全的行為，增加了對違法修建的建筑物進行拆除的具體規(guī)定，提高了管道占壓清理的可操作性。 三是管道用地受法律保護。管道保護法規(guī)定管道發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國家能源規(guī)劃并納入地方政府的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，管道建設(shè)用地不得擅自改變用途，從源頭上保障了管道合法用地。

對照所學(xué)的法律知識，結(jié)合管道安全保護本職工作，我有以下體會。

一是管道保護法不僅為管道企業(yè)實施管道建設(shè)和組織管道運營提供了有力支持，同時對管道企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)提出了更高的要求。首先應(yīng)全力保障管道安全運行，保證油氣供應(yīng)。其次應(yīng)保證管道建設(shè)工程質(zhì)量，管道的安全保護設(shè)施應(yīng)當(dāng)與管道主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。再次管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全管道巡護制度，發(fā)現(xiàn)有危害管道安全的情況或者隱患的，應(yīng)當(dāng)及時處理和報告。

二是隨著我國管道法治建設(shè)的進一步加強，相信未來管道保護法的實施將更加嚴(yán)格。首先在管道規(guī)劃建設(shè)環(huán)節(jié)要解決管道用地權(quán)利問題，處理好與土地使用權(quán)人的利益關(guān)系，保障企業(yè)巡檢、維搶修用地權(quán)利和防止違法占壓，管道的投資和運營成本將有一定增加。其次對高后果區(qū)問題更加重視，管道企業(yè)管好存量、控制增量的任務(wù)更加繁重。再次管道企業(yè)安全環(huán)保事故的應(yīng)急處置責(zé)任進一步加大。

三是對管道保護法的修訂工作提一點建議。管道保護法第三十條規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止使用機械工具進行挖掘施工。從實際情況看，法律規(guī)定的管道中心線兩側(cè)各5米保護范圍偏小，早期的管線管徑較小且無伴行光纜，而目前國內(nèi)建設(shè)的高鋼級、高壓力、大口徑管道比例越來越大，最大管徑已達(dá)到1 422毫米，且都有伴行光纜。施工挖掘稍有偏差就可能損壞光纜和管 道，建議將“管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍”修改為“管道管徑外沿兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)”，以便更加符合保護管道本體安全的實際需要。同時期待新成立的國家管網(wǎng)集團公司根據(jù)法律精神，研究在確保管道運行安全的同時，維護管道途經(jīng)土地所有者權(quán)益，調(diào)動群眾參與管道保護工作的積極性。

 

第二作者：時若楠，北京天然氣管道有限公司內(nèi)蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業(yè)區(qū)副主任。

 

 

讓法律成為化解矛盾的“調(diào)和劑”

 

西氣東輸甘陜管理處高陵維修隊管道保護工 王剛

 

 

管道保護法已經(jīng)實施10年了，很慶幸有這部法律為我們管道人保駕護航。作為一名基層管道管理者，通過長年學(xué)法、守法、用法，也發(fā)現(xiàn)一些需要完善和加強的地方，想談?wù)勛约旱目捶ā?o:p>

一是管道建設(shè)和保護離不開土地。尤其近幾年以來，第三方施工、地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)焊縫缺陷治理等，都需要直接開挖用地。管道保護法第二十七條規(guī)定，管道企業(yè)對管道進行巡護、檢測、維修等作業(yè)，管道沿線的有關(guān)單位、個人應(yīng)當(dāng)給予必要的便利。因管道巡護、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權(quán)人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。我們實際也是這么做的，只要給老百姓造成實際損失，一般都會按照臨時用地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償。但一些群眾并不理解，要求提高補償標(biāo)準(zhǔn)，甚至不達(dá)目的誓不罷休，以各種形式阻工，給管道日常管理帶來了很大困擾。建議管道途經(jīng)的地方政府依據(jù)管道保護法制定相關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)，避免產(chǎn)生影響雙方關(guān)系的矛盾。

二是法律規(guī)定的處罰力度較小。例如管道保護法第二十八條禁止移動、毀損、涂改管道標(biāo)志和禁止在埋地管道上方巡查便道上行駛重型車輛。這種情況在基層較為常見。對此管道保護法第五十四條規(guī)定由主管管道保護工作的部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，處二百元以上一千元以下的罰款。靖邊作業(yè)區(qū)某村民農(nóng)耕時損壞樁牌5個，地方派出所和村委會對其進行處罰，但處罰額度不足以起到懲戒作用。后來作業(yè)區(qū)聯(lián)合派出所、村委會讓當(dāng)事人現(xiàn)場說法，起到了較好的宣傳作用。

三是高后果區(qū)管理缺乏明確規(guī)定。管道保護法第三十條規(guī)定，管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)，禁止建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。那么在5米外建就可以了嗎？建多少層，可以居住多少人？西二線管徑1 219 毫米，其潛在影響半徑為417.9 米。建議做出明確規(guī)定，以便控制高后果區(qū)數(shù)量和人口密度，降低公共安全風(fēng)險。

四是相關(guān)主體法律責(zé)任不夠明晰。雖然管道保護法對管道保護的責(zé)任主體和監(jiān)管主體的職責(zé)做了一些規(guī)定，但是筆者認(rèn)為還不夠具體明確，特別是安全生產(chǎn)和管道保護分屬不同部門管理，需要進一步協(xié)調(diào)，使兩者形成合力，共同促進管道安全發(fā)展。