《管道保護(hù)》編輯部：2010年，《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》正式頒布實(shí)施，從此揭開(kāi)了我國(guó)管道保護(hù)工作嶄新的一頁(yè)。 10年來(lái)，各級(jí)地方政府和管道企業(yè)風(fēng)雨同舟、休戚與共，以法律為武器，實(shí)現(xiàn)了石油天然氣管道安全輸送，有力保障了國(guó)家能源安全和公共安全。為了隆重紀(jì)念管道保護(hù)法頒布10周年，我們特地邀請(qǐng)了西部管道公司酒泉輸油氣分公司、甘肅輸油氣分公司幾位員工，請(qǐng)他們談?wù)剬W(xué)法用法的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，也歡迎廣大管道保護(hù)工作者撰寫(xiě)短小精干的文章，發(fā)表體會(huì)和觀點(diǎn)，參與對(duì)話討論。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                             

                                                      

 

 

周彬： 10年前《石油天然氣管道保護(hù)法》頒布實(shí)施，確立了從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)人民政府油氣管道保護(hù)工作的責(zé)任體系。規(guī)定了管道企業(yè)作為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，同時(shí)明確了能源、公安、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、水行政管理等有關(guān)部門(mén)管道保護(hù)工作的職責(zé)，體現(xiàn)了全面保護(hù)、預(yù)防為主、綜合治理的科學(xué)理念，提升了企業(yè)依法保護(hù)管道能力，促進(jìn)了安全隱患整治工作的開(kāi)展，為油氣管道建設(shè)、能源輸送安全提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。作為一名從業(yè)多年的基層管道管理者，對(duì)此深有體會(huì)。

在管道保護(hù)法實(shí)施10周年之際，我們要清醒地看到，管道的外部安全形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻，不能掉以輕心。要以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合管道保護(hù)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地學(xué)法、用法，發(fā)揮法律保駕護(hù)航的作用。下面談幾點(diǎn)個(gè)人認(rèn)識(shí)和建議。

一是管道保護(hù)法關(guān)于管道途經(jīng)土地的使用權(quán)利，與相關(guān)法律規(guī)定缺乏兼容性，從而導(dǎo)致法律條款執(zhí)行存在爭(zhēng)議。例如民法典規(guī)定土地所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地依法享有占用、使用和收益的權(quán)利。而管道保護(hù)法對(duì)管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)的土地使用行為做了許多限制，如禁止取土、種植深根植物、建溫室和家畜棚圈等建構(gòu)筑物等，雖然這些規(guī)定對(duì)保證管道安全是完全必要的，但與民法典的規(guī)定相沖突。同時(shí)從高后果區(qū)管理層面講，對(duì)于管道潛在影響半徑數(shù)百米范圍內(nèi)的土地使用也有一定的限制。這樣造成管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)和土地所有權(quán)人或經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的權(quán)益沖突，給管道保護(hù)法的實(shí)施帶來(lái)不利影響。

二是管道建設(shè)及運(yùn)營(yíng)均需依附于土地，管道保護(hù)法未明確規(guī)定管道以何種方式取得土地使用權(quán)利。由于無(wú)法可依，管道建設(shè)過(guò)程中的臨時(shí)用地和永久性征地工作難以推行，管道經(jīng)營(yíng)期間與土地權(quán)利人矛盾突出。若管道企業(yè)取得地役權(quán)必然會(huì)對(duì)土地權(quán)利人的權(quán)利造成一定的限制，這就需要平衡管道企業(yè)與土地權(quán)利人的利益關(guān)系，從而要求管道企業(yè)建立對(duì)農(nóng)作物減產(chǎn)和土地利用價(jià)值降低的補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，同樣是源于土地權(quán)益的問(wèn)題，管道保護(hù)法未明確規(guī)定管道用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，地方政府對(duì)管道帶來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃變動(dòng)缺乏處理依據(jù)，因近距離建設(shè)各種項(xiàng)目而不斷增加管道的安全風(fēng)險(xiǎn)。

三是管道保護(hù)法的執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)不落實(shí)。對(duì)于管道外部安全隱患，最有效的解決方式是依靠管道保護(hù)主管部門(mén)、公安部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)對(duì)危害管道安全的行為進(jìn)行法律懲治。但實(shí)際上政府部門(mén)參與有限，對(duì)于一些樹(shù)木及建構(gòu)筑物違法占?jí)骸�檢維修作業(yè)被惡意阻工等構(gòu)不成治安管理處罰的行為，企業(yè)無(wú)權(quán) 處理，更多的是企業(yè)讓步賠償，導(dǎo)致占?jí)旱任：�管道安全的行為屢禁不止�?o:p>

針對(duì)上述問(wèn)題，提出以下建議。

一是對(duì)現(xiàn)有與管道安全有關(guān)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行全面梳理，提高系統(tǒng)性和兼容性。避免出現(xiàn)相互交叉重復(fù)甚至相互矛盾的情況發(fā)生。同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的法律標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)標(biāo)找出存在的差距，對(duì)管道保護(hù)法加以修訂完善，逐步與國(guó)際接軌。

二是在管道保護(hù)法中明確規(guī)定管道地役權(quán)及登記制度，化解矛盾沖突，改善企地、企民關(guān)系，保障土地權(quán)利人獲得補(bǔ)償和管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權(quán)利。兼顧地方利益，制定管道過(guò)境分稅制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確將管道規(guī)劃建設(shè)納入國(guó)土空間規(guī)劃加以保護(hù)。

三是進(jìn)一步明確地方政府對(duì)管道保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)。參照山東省的經(jīng)驗(yàn)，建立管道保護(hù)法執(zhí)法等三項(xiàng)制度，具體規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法細(xì)則及問(wèn)題處理時(shí)限，對(duì)構(gòu)不成治安管理處罰的違法行為，有關(guān)部門(mén)應(yīng)制定具體的管理辦法。

 

于雪峰： 油 氣 管 網(wǎng) 是 國(guó) 家 重 要 的 基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，是安全、高效、低耗的運(yùn)輸方式，是銜接油氣上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)油氣長(zhǎng)輸管道總里程已達(dá)十余萬(wàn)公里，位居世界第三。伴隨著我國(guó)油氣消費(fèi)量和進(jìn)口量的增長(zhǎng)，油氣管網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。《石油天然氣管道保護(hù)法》作為一部保護(hù)特定設(shè)施的專門(mén)法律，從油氣管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等方面，規(guī)定了政府相關(guān)部門(mén)、管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)和相關(guān)各方的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)保護(hù)管道設(shè)施安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全具有劃時(shí)代意義。

管道保護(hù)法頒布實(shí)施10年來(lái)，戰(zhàn)斗在一線的廣大員工認(rèn)真學(xué)法、守法、用法，履行法律賦予的責(zé)任與義務(wù)，保障了國(guó)家能源大動(dòng)脈的安全暢通，管道保護(hù)法成為企業(yè)開(kāi)展管道保護(hù)工作重要的法律武器。

管道保護(hù)法確立了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)監(jiān)管、企業(yè)主責(zé)的管道保護(hù)機(jī)制。我們?cè)诠艿辣Ｗo(hù)實(shí)踐中認(rèn)真落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，突出企地深層合作，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控措施，管道保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制作用顯著。一是固化五級(jí)聯(lián)防體系，實(shí)施企地共建“平安管道”行動(dòng)計(jì)劃，與所轄管道沿線5個(gè)市、 11個(gè)縣（區(qū)）、 49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 195個(gè)行政村層層簽訂了管道保護(hù)協(xié)議書(shū)，鞏固了五級(jí)管道保護(hù)體系，有效預(yù)防了第三方損壞事件。二是深化管道保護(hù)宣傳，持續(xù)開(kāi)展管道保護(hù)及應(yīng)急疏散知識(shí)宣講，營(yíng)造了群防群治的良好氛圍；進(jìn)一步完善各類應(yīng)急預(yù)案，持續(xù)開(kāi)展區(qū)域聯(lián)動(dòng)、企地聯(lián)動(dòng)實(shí)戰(zhàn)演練，應(yīng)急保障能力不斷增強(qiáng)。

管道保護(hù)法為管道安全隱患整治專項(xiàng)行動(dòng)提供了有力保障，有效預(yù)防了管道違法占?jí)汉偷谌�方損壞。實(shí)踐使我們體會(huì)到，管道保護(hù)法的實(shí)施提升了管道保護(hù)工作的地位，為保護(hù)管道外部安全提供了強(qiáng)有力的法律支持。我們?cè)谌粘９芾砉ぷ髦兄鲃?dòng)做到“合法建設(shè)、守法運(yùn)行、依法保護(hù)”，結(jié)合管道安全隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)加強(qiáng)與政府部門(mén)的密切溝通，充分發(fā)揮部級(jí)掛牌督辦、企地聯(lián)合治理等作用，強(qiáng)化占?jí)郝?lián)合清理，依法整治了大量管道遺留占?jí)弘[患。

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進(jìn)，管道受外部環(huán)境的影響愈來(lái)愈大，第三方施工損壞、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在；環(huán)焊縫質(zhì)量等管道本質(zhì)安全問(wèn)題尚未徹底消除。但由于管道保護(hù)法部分條款要求不明確，在具 體實(shí)施過(guò)程中各方認(rèn)識(shí)不一，管道保護(hù)工作面臨新的挑戰(zhàn)。

如目前法律規(guī)定中缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府職責(zé)，規(guī)定的安全防護(hù)距離和要求不明確，缺少管道周邊修建人口密集場(chǎng)所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存場(chǎng)所的安全距離規(guī)定。法律規(guī)定的管道線路中心線兩側(cè)各5米的保護(hù)區(qū)域已不能滿足嚴(yán)控新增管道高后果區(qū)的要求。在實(shí)際工作中，管道安全保護(hù)距離的確定受到地形地貌、敷設(shè)方式、城市規(guī)劃等方面的影響，迫切需要有科學(xué)、權(quán)威的依據(jù)，以確定合理的安全保護(hù)距離。

另外，管道保護(hù)法的涵蓋范圍也需要進(jìn)一步拓展。法律本意是通過(guò)防范管道違法占?jí)�、第三方施工和打孔盜油等外部風(fēng)險(xiǎn)，保障石油天然氣輸送安全。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，管道本質(zhì)安全問(wèn)題也需要引起高度重視，如管道環(huán)焊縫質(zhì)量缺陷問(wèn)題，管道沿線高后果區(qū)帶來(lái)的公共安全問(wèn)題等等，需要對(duì)管道面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素不斷進(jìn)行識(shí)別和評(píng)價(jià)，采取各種風(fēng)險(xiǎn)消減措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理、可接受范圍內(nèi)，最終實(shí)現(xiàn)管道安全運(yùn)行。建議在管道保護(hù)法中增加管道完整性管理的相關(guān)內(nèi)容，在管道高后果區(qū)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、完整性評(píng)價(jià)及維護(hù)維修等方面提出明確的規(guī)定，進(jìn)一步統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)管道外部安全和本質(zhì)安全所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

 

孫鵬： 管 道 保 護(hù) 法 從 油 氣 管 道 的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等方面，全方位、立體化的對(duì)管道安全運(yùn)營(yíng)提供了法律保障。對(duì)危害管道的行為作了明確的定義和禁止性規(guī)定，對(duì)交叉相遇工程如何保護(hù)管道安全作了具體規(guī)范，使管道保護(hù)工作“有章可循”“有法可依”。在法律的指引下，政府各級(jí)能源主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)管道保護(hù)的責(zé)任意識(shí)逐年增強(qiáng)，企地聯(lián)防的作用得到了較好發(fā)揮，有效解決了企業(yè)單獨(dú)無(wú)法協(xié)調(diào)處理的“硬骨頭”“老大難”問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和管道保護(hù)工作的不斷深入，也存在著一些需要研究解決的問(wèn)題。

依法加強(qiáng)高后果區(qū)管理。管道保護(hù)法僅規(guī)定了5米內(nèi)不能有建筑物、構(gòu)筑物，但根據(jù)油氣管道泄漏爆炸后的影響半徑， 5米的距離遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。原國(guó)家安全監(jiān)管總局等八部委要求加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作，高后果區(qū)成為了管道保護(hù)的高頻詞，也是政府和管道企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。但高后果區(qū)管理還沒(méi)有納入管道保護(hù)法，建議入法，對(duì)高后果區(qū)管理從政府和企業(yè)兩個(gè)方面明確法律責(zé)任，解決地方規(guī)劃發(fā)展與高后果區(qū)管理的沖突。

落實(shí)政府部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)。例如分公司發(fā)生一起光纜被農(nóng)戶挖斷事件，由于農(nóng)戶拒不賠償，分公司起訴至法院，耗時(shí)一年多，法院判決農(nóng)戶賠償企業(yè)1000元，但遲遲未得到執(zhí)行。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，禁止在管道上方使用機(jī)械工具進(jìn)行挖掘施工。第五十二條規(guī)定，實(shí)施危害管道安全行為的，由政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)責(zé)令停止違法行為，情節(jié)較重的，對(duì)單位處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)個(gè)人處二百元以上兩千元以下的罰款。雖然法律授予了相關(guān)部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)，但這些部門(mén)往往既缺人又無(wú)執(zhí)法資格，致使法律規(guī)定形同虛設(shè)。建議在管道沿線縣鄉(xiāng)兩級(jí)配備管道保護(hù)執(zhí)法人員，及時(shí)對(duì)違法行為采取制止和處罰措施，避免造成嚴(yán)重后果。

完善法律條款。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，在管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)嚴(yán)禁種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達(dá)管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物。該條款不同的人有不同理解，比如有的農(nóng)戶以苗木根淺不損壞管道防腐層為由，在管道上方成片種植經(jīng)濟(jì)苗木，數(shù)年過(guò)去了，當(dāng)企業(yè)開(kāi)展占?jí)呵謇頃r(shí)，又向企業(yè)索取高額賠償。目前管道防腐層普遍采用3PE，據(jù)甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)開(kāi)展的課題研究，經(jīng)過(guò)近上百次開(kāi)挖檢測(cè)，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)植物根系對(duì)防腐層產(chǎn)生不良影響。建議在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)本條款進(jìn)行修訂完善，更好地指導(dǎo)工作實(shí)踐。

同樣是第三十條規(guī)定，禁止在管道上方挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。而現(xiàn)實(shí)中，與管道交叉的水渠成百上千，修建溫室的情況也比較普遍。 10年前溫室以磚墻、土墻為主要承重結(jié)構(gòu)，而現(xiàn)在的溫室多以輕鋼結(jié)構(gòu)為主，能不能建？這些問(wèn)題需要實(shí)事求是加以分析，法律應(yīng)方便基層執(zhí)行。

其他問(wèn)題。建議制定農(nóng)作物減產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。河西走廊管道經(jīng)過(guò)的農(nóng)田地上方，農(nóng)作物減產(chǎn)情況比較嚴(yán)重，群眾意見(jiàn)很大。建議根據(jù)管道保護(hù)法第十四條“依法建設(shè)的管道通過(guò)集體土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償”的規(guī)定，由省級(jí)人民政府根據(jù)影響程度完善管道建設(shè)對(duì)各類土地的補(bǔ)償年限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予受損農(nóng)民合理補(bǔ)償。建議制定維搶修作業(yè)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如在開(kāi)展環(huán)焊縫開(kāi)挖作業(yè)時(shí)，農(nóng)戶一個(gè)作業(yè)坑動(dòng)輒要求賠償三五千元、甚至上萬(wàn)元，使企業(yè)寸步難行。建議地方政府盡快制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)，做到有法可依。

 

魏永康： 《石油天然氣管道保護(hù)法》建立了管道保護(hù)工作體制和機(jī)制，明確了政府、企業(yè)等有關(guān)各方的責(zé)任，實(shí)施10年來(lái)，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國(guó)家能源安全等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，全方位改革持續(xù)推進(jìn)，管道保護(hù)法施行過(guò)程中面臨的公共安全弱化、責(zé)權(quán)利不匹配、新建管道路由難以落實(shí)等難點(diǎn)問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，為滿足我國(guó)長(zhǎng)輸管道中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃需要，要以問(wèn)題為導(dǎo)向，開(kāi)展相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范修訂工作，具體建議如下。

做好管道保護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的銜接。 管道保護(hù)法頒布后，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委及地方政府在上位法基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，如浙江省、山東省制定了管道保護(hù)地方法規(guī)，交通運(yùn)輸部、國(guó)家能源局、國(guó)家安全監(jiān)管總局三部委 “關(guān)于規(guī)范公路橋梁與石油天然氣管道交叉工程管理的通知”，國(guó)家能源局、國(guó)家鐵路局《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術(shù)及管理規(guī)定》等，為保障油氣輸送管道安全發(fā)揮了積極作用。

相比近年我國(guó)油氣管道工業(yè)快速發(fā)展，油氣管道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后，尤其是高壓力、大口徑、高鋼級(jí)、高寒區(qū)管道的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)仍不夠完善。油氣管道建設(shè)和運(yùn)行涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)分別由不同專標(biāo)委歸口管理，油氣管道安全標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)相對(duì)分散，存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問(wèn)題，不利于安全行為規(guī)范，無(wú)法滿足復(fù)雜環(huán)境和安全運(yùn)行要求。

建議在修訂管道相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范時(shí)，對(duì)管道建設(shè)和運(yùn)行管理過(guò)程中出現(xiàn)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致問(wèn)題，作為重點(diǎn)加以解決。

制定建筑物與管道安全距離的標(biāo)準(zhǔn)。管道保護(hù)法關(guān)于“管道中心線兩側(cè)各5米的范圍”屬于管道保護(hù)的“禁區(qū)”，并提出管道附屬設(shè)施周邊修建建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。但目前相關(guān)國(guó)家技術(shù)規(guī)范只對(duì)少部分特殊建構(gòu)筑物與管道線路的距離進(jìn)行了明確，如機(jī)場(chǎng)邊界與管道距離為20米，加油站與管道距離為30米等等。而針對(duì)民用住房、其他廠房等沒(méi)有明確的距離和范圍規(guī)定。隨著大口徑管道的應(yīng)用，管道保護(hù)法確定的5米范圍難以滿足管道維搶修的實(shí)際需要。

建議參考北美地區(qū)的做法，區(qū)分天然氣管道和 液體管道，通過(guò)補(bǔ)充法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則等，詳細(xì)提出管道附近土地規(guī)劃和利用辦法，解決好地少、人多、管道路由集中等難題。在法律規(guī)定的油氣管道中心線兩側(cè)各5米的核心保護(hù)區(qū)范圍之外，根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別設(shè)立一定距離的管道保護(hù)帶和安全咨詢區(qū)，管道保護(hù)帶內(nèi)嚴(yán)禁修建人口密集場(chǎng)所和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，在安全咨詢區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行上述項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)征求管道企業(yè)同意和有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。

完善防范施工挖掘損壞管道的制度。一是完善管理體制機(jī)制。成立專門(mén)的各級(jí)地方管道安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)；將管道規(guī)劃和管道中心線等數(shù)據(jù)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理并登記備案；建立管道保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，明確劃分能源、規(guī)劃建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、應(yīng)急管理等相關(guān)部門(mén)的責(zé)任；統(tǒng)一規(guī)定各級(jí)政府發(fā)改（能源）部門(mén)為管道保護(hù)工作的主管部門(mén)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)管道保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，落實(shí)管道保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)等。二是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。在管道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)實(shí)施完整性管理，定期開(kāi)展完整性評(píng)價(jià)；加強(qiáng)高后果區(qū)管理；強(qiáng)化人防、物防、技防、信息防措施，落實(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)安全指導(dǎo)責(zé)任；做好企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與政府應(yīng)急預(yù)案相銜接；處理好管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，跨省長(zhǎng)輸管道應(yīng)在途經(jīng)省份設(shè)立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)。三是擴(kuò)大社會(huì)參與渠道。實(shí)現(xiàn)全國(guó)管道地理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，設(shè)立管道保護(hù)免費(fèi)統(tǒng)一呼叫電話，制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，加強(qiáng)管道保護(hù)法律宣傳和文化建設(shè)，調(diào)動(dòng)公眾參與管道保護(hù)工作的積極性，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與行業(yè)自律和標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。

加強(qiáng)管道高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理。近年來(lái)，多起造成嚴(yán)重人員傷亡的管道事故均發(fā)生在高后果區(qū)，由于信息溝通不暢、應(yīng)急處置不力等原因，小事故容易導(dǎo)致嚴(yán)重后果。 2017年原國(guó)家安監(jiān)總局等八部委138號(hào)文件要求，管道企業(yè)要以《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167―2015）為指導(dǎo)，每年組織開(kāi)展所轄管道線路高后果區(qū)識(shí)別工作，但缺少相對(duì)配套的現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控等管理標(biāo)準(zhǔn)。

建議政府加強(qiáng)管道高后果區(qū)特別是人員密集型高后果區(qū)安全管理，企業(yè)強(qiáng)化技術(shù)管理等措施，提升應(yīng)急處置能力，在相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中制定有效防范措施。

 

朱鈺： 《石油天然氣管道保護(hù)法》的頒布實(shí)施是管道企業(yè)的福音，既為管道安全發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為管道企業(yè)保障管道安全運(yùn)行，協(xié)調(diào)處理好各種外部關(guān)系提供了法律依據(jù)。

2020年，分公司共識(shí)別出高后果區(qū)116處，其中人口稠密區(qū)40處、環(huán)境敏感區(qū)76處， III級(jí)高后果區(qū)20處。針對(duì)高后果區(qū)，目前主要管控措施有“三樁一牌”齊全完好、通視性好、定期巡護(hù)、大型管道保護(hù)宣傳、入戶精準(zhǔn)宣傳、管道信息員、有獎(jiǎng)舉報(bào)、一區(qū)一案、區(qū)段長(zhǎng)責(zé)任制等，通過(guò)這些措施的有效落實(shí)、落地，保障管道的安全平穩(wěn)運(yùn)行。

為防止人口密集型高后果區(qū)產(chǎn)生，一個(gè)重要的法律條款就是管道保護(hù)法第三十一條。該條規(guī)定“在管道線路中心線兩側(cè)和本法第五十八條第一項(xiàng)所列管道附屬設(shè)施周邊修建下列建筑物、構(gòu)筑物的，建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”“前款規(guī)定的國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，應(yīng)當(dāng)按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定�！焙翢o(wú)疑問(wèn)，法律確定的上述原則是非常正確的。但直到現(xiàn)在，國(guó)家有關(guān)部門(mén)還沒(méi)有制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范，因此在實(shí)踐中該項(xiàng)規(guī)定很難得到準(zhǔn)確理解和執(zhí)行。

目前通行做法是委托有安全評(píng)價(jià)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)擬建的建筑物與管道間的距離進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，然后提出有關(guān)建議。這雖然避免了“一刀切”的做法，但由于評(píng)價(jià)過(guò)程比較復(fù)雜，費(fèi)用較高，評(píng)價(jià)結(jié)果不一定為雙方所接受，所以推行起來(lái)難度比較大。而地方規(guī)劃部門(mén)傾向于避開(kāi)管道保護(hù)法第 三十條規(guī)定的管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍進(jìn)行管道周邊土地規(guī)劃利用，這就導(dǎo)致管道高后果區(qū)不斷增多，加大了公共安全風(fēng)險(xiǎn)。為此提出以下三點(diǎn)建議。

建議管道保護(hù)法明確規(guī)定地方規(guī)劃建設(shè)和管道路由選擇應(yīng)避免新增人口密集高后果區(qū)。在管道周邊公共安全距離范圍，禁止或限制建設(shè)居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂(lè)場(chǎng)所、車站、商場(chǎng)等人口密集的建筑物以及變電站、加油站、加氣站、儲(chǔ)油罐、儲(chǔ)氣罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存場(chǎng)所。

建議管道保護(hù)法根據(jù)管道介質(zhì)、口徑、壓力等確定長(zhǎng)輸油氣管道與建（構(gòu)）筑物最小安全距離。明確在新安全距離標(biāo)準(zhǔn)下現(xiàn)有距離不足問(wèn)題的處置方式。

建議管道保護(hù)法明確委托第三方開(kāi)展安全評(píng)價(jià)費(fèi)用的承擔(dān)者，減少推諉扯皮，合法合規(guī)開(kāi)展管道保護(hù)工作。

 

張翼： 《石油天然氣管道保護(hù)法》的實(shí)施極大地促進(jìn)了石油、天然氣輸送安全，同時(shí)也有力地保障了管道沿線群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，我作為管道企業(yè)的一名基層員工對(duì)此深有體會(huì)。

首先，我感到管道保護(hù)法對(duì)管道企業(yè)意義重大。法律明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不得實(shí)施危害管道安全的行為，對(duì)管道運(yùn)行中的保護(hù)提出了明確要求，讓管道企業(yè)有責(zé)任有壓力，有遵循的目標(biāo)，提高了管道安全運(yùn)行的可靠性。

一是為管道企業(yè)制止違法行為提供了有力支撐。管道保護(hù)法第二十八條、第三十條明令禁止管道上方種植可能損壞管道防腐層的深根植物，禁止使用機(jī)械工具進(jìn)行挖掘施工等危害管道安全的行為，使管道管理人員依法管理更有底氣，協(xié)調(diào)效果更好。

二是為加強(qiáng)管道周邊施工活動(dòng)的管理提供了有效方法。管道保護(hù)法第三十一條至第三十五條明確了管道周邊哪些危險(xiǎn)作業(yè)是禁止的或需要管道保護(hù)部門(mén)的批準(zhǔn)，而第四章明確了管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理，規(guī)定了協(xié)商原則，避免了相互推諉扯皮。

三是促進(jìn)了地方政府與企業(yè)間的聯(lián)動(dòng)。管道保護(hù)法賦予了地方政府管道保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職責(zé)，要求管道保護(hù)納入地方規(guī)劃，提前考慮管道風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行安全，避免了事后調(diào)整規(guī)劃或變更方案，節(jié)約了時(shí)間和資金成本。

其次，我認(rèn)為管道保護(hù)法對(duì)管道沿線群眾意義重大。管道保護(hù)法從管道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)和運(yùn)行都對(duì)管道企業(yè)提出了明確要求，提升了管道本質(zhì)安全，有效預(yù)防和降低管道事故發(fā)生的可能性，從根本上保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

一是明確了管道企業(yè)的安全責(zé)任。管道保護(hù)法第十六條規(guī)定管道的安全保護(hù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與管道主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用；第二十五條規(guī)定管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)管道存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)及時(shí)排除；第三十九條規(guī)定管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定事故應(yīng)急預(yù)案，配備搶險(xiǎn)救援人員和設(shè)備，并定期演練……這些條款都反映出管道保護(hù)法對(duì)沿線群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的考慮。

二是夯實(shí)了管道安全運(yùn)行的基礎(chǔ)。管道保護(hù)法明確規(guī)定了個(gè)人、單位的管道保護(hù)責(zé)任，禁止的違法行為，建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理，以及違法行為的法律責(zé)任，地方政府制止危害管道的違法行為時(shí)有法可依，震懾作用明顯，極大地降低了管道被破壞的可能性，有力地提高了管道安全運(yùn)行的可靠性，從而保障沿線群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

到2025年我國(guó)將建成24萬(wàn)公里管道，西四線即將 開(kāi)工建設(shè)，可以預(yù)見(jiàn)管道保護(hù)法將繼續(xù)有力保障管道安全運(yùn)行、保護(hù)沿線群眾生命財(cái)產(chǎn)。需要我們特別關(guān)注的是，轄區(qū)管道多數(shù)已運(yùn)行10年以上，出現(xiàn)了不同程度的損壞，然而管道沿線個(gè)別地段已經(jīng)從建設(shè)時(shí)的人煙稀少轉(zhuǎn)變?yōu)槿藛T密集，管道安全風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，管道一旦發(fā)生事故，后果不堪設(shè)想，青島“11·22”東黃原油管道泄漏爆炸特別重大事故的慘痛教訓(xùn)還歷歷在目。這要求我們要更加嚴(yán)格地貫徹執(zhí)行管道保護(hù)法，政府相關(guān)部門(mén)盡快完善關(guān)于管道周邊修建人口稠密場(chǎng)所等規(guī)定，保障管道安全運(yùn)行和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

 

趙亮： 《石油天然氣管道保護(hù)法》的頒布，使許多管道外部安全問(wèn)題的解決有了法律依據(jù)，對(duì)保障管道安全運(yùn)行發(fā)揮了積極作用。

管道是一個(gè)沒(méi)有“院墻”的企業(yè)，形成了點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣、外部環(huán)境復(fù)雜的行業(yè)特性。建設(shè)初期管道大多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，但隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廠房、道路、工業(yè)區(qū)及鐵路、電力、水利等建設(shè)項(xiàng)目越來(lái)越多，與管道的矛盾也日益突出。特別是一些穿跨越管道的小型施工項(xiàng)目具有突發(fā)性特點(diǎn)，稍不注意隨時(shí)會(huì)威脅到管道的安全。在管道保護(hù)法的實(shí)施過(guò)程中，甘肅各級(jí)地方政府與管道企業(yè)建立了管道保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，使安全隱患能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)得到處置。

作為一線員工，工作中離不開(kāi)管道保護(hù)法，對(duì)法律條文耳熟能詳。為了提高法律的實(shí)施效果，有個(gè)別條款需要進(jìn)一步完善，為此有幾點(diǎn)建議。

將管道保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度寫(xiě)入法律。聯(lián)席會(huì)議制度經(jīng)甘肅省等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明行之有效。能源、應(yīng)急管理、規(guī)劃、城建、公路、水利、國(guó)土、市政、農(nóng)林、執(zhí)法等政府部門(mén)納入成員單位，定期研究工作，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題，形成合力，達(dá)成共識(shí)，避免決策的片面性，較好地解決了職能部門(mén)互相推諉、企業(yè)難以單獨(dú)協(xié)調(diào)的矛盾。建議修訂第五條。

將建立企地共享的管道信息系統(tǒng)寫(xiě)入法律。管道企業(yè)要及時(shí)將管道坐標(biāo)以圖文形式向省市縣規(guī)劃和建設(shè)部門(mén)備案，地方各級(jí)主管部門(mén)也應(yīng)建立管道信息管理系統(tǒng)，清楚明了轄區(qū)內(nèi)管道走向，將管道保護(hù)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，避免在管道上方規(guī)劃新的建設(shè)項(xiàng)目，從源頭妥善解決土地開(kāi)發(fā)利用與管道保護(hù)存在的矛盾。建議增加第二章“管道規(guī)劃與建設(shè)”條款。

將加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管道保護(hù)工作寫(xiě)入法律。管道保護(hù)的難點(diǎn)和重點(diǎn)在基層。建議在管道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備管道保護(hù)專干，針對(duì)村民利用自家田地?fù)尫N樹(shù)苗、修建房屋活動(dòng)，經(jīng)常開(kāi)展對(duì)管道沿線村民的管道保護(hù)宣傳。村民在管道附近修建房屋時(shí)，可主動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)管道保護(hù)專干咨詢，專干主動(dòng)與管道企業(yè)聯(lián)系開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地測(cè)量，共同到農(nóng)戶家中開(kāi)展法律政策宣傳，及時(shí)化解矛盾。建議修訂第五條。

將建立管道保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度寫(xiě)入法律。要建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，公布舉報(bào)電話，對(duì)發(fā)現(xiàn)隱患并上報(bào)的巡護(hù)人員和群眾要給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)增加獎(jiǎng)勵(lì)額度，提高群眾參與管道保護(hù)的積極性。建議修訂第八條。

明確管道核心保護(hù)區(qū)禁種深耕植物類型。建議從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民致富和保障管道安全出發(fā)，因地制宜，合理確定深根植物類型和種植方式，不搞一刀切。便于管道企業(yè)員工和社會(huì)公眾更好地掌握和運(yùn)用法律，推動(dòng)法律的實(shí)施，減少因種樹(shù)引發(fā)的矛盾。建議修訂第三十條。