中石油北京天然氣管道有限公司

高后果區(qū)管理是油氣管道安全平穩(wěn)運(yùn)行的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,高后果區(qū)數(shù)量和里程逐年遞增,管理難度越來越大,要求也越來越高。 2019年，陜京管道沿線共識別高后果區(qū)295處，其中地區(qū)等級升級106處占36%，人口密集型高后果區(qū)240處占81%。如何逐步減少高后果區(qū)存量、嚴(yán)控增量以及加強(qiáng)高后果區(qū)管控，是各級管道管理人員亟待解決和思考的問題。

1 高后果區(qū)產(chǎn)生原因分析

（1）法律規(guī)范銜接不暢，執(zhí)行偏差較大�！妒�油天然氣管道保護(hù)法》第三十條將管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍規(guī)定為管道保護(hù)的核心區(qū)域，禁止種植深根植物、修建建筑物、構(gòu)筑物等危害管道安全的行為。第三十一條規(guī)定，在管道兩側(cè)修建人口密集場所等建筑物，與管道的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。 GB 50251―2015《輸氣道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》 4.1.1規(guī)定，管道中心線與建（構(gòu)）筑物的最小間距不少于5米。 GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》規(guī)定，高后果區(qū)邊界設(shè)定為管道距離最近一幢建筑物外邊緣200米。輸氣管道的潛在影響區(qū)域是依據(jù)潛在影響半徑計(jì)算的可能影響區(qū)域。如Φ 660 mm管道最大允許壓力6.4 MPa、影響半徑165米； Φ 1016 mm管道最大允許壓力10 MPa、影響半徑318米。由于法律和規(guī)范對安全距離的要求不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目一般都按照距離管道中心線5米審批，很少考慮防火間距或潛在影響半徑，導(dǎo)致出現(xiàn)大量人口密集型高后果區(qū)。

（2）土地規(guī)劃資源緊張，路由矛盾增大。陜京一線1997年建設(shè)初期管道沿線尚未大規(guī)模開發(fā)，隨著地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及扶貧搬遷、新農(nóng)村建設(shè)、棚戶區(qū)改造升級等建設(shè)項(xiàng)目增多，與管道路由爭端不斷，管道周邊逐漸形成了Ⅲ高后果區(qū)19處，地區(qū)等級升級51處，占高后果區(qū)總數(shù)的17.2%。管道地區(qū)等級升高后，管道強(qiáng)度和閥室間距應(yīng)隨之調(diào)整，但受到山區(qū)、煤礦采空區(qū)等影響很難落實(shí)，給管道和周邊安全都帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

（3）責(zé)任權(quán)益分配不均，企地矛盾較大。管道敷設(shè)為臨時(shí)性用地，加之管道企業(yè)為途經(jīng)地區(qū)稅收貢獻(xiàn)甚少、天然氣使用指標(biāo)受限、資源國有等因素，地方政府在承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任與受益不對等的情況下優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為保證土地有效利用，往往忽略了管道保護(hù)要求，致使管道上方出現(xiàn)占壓或者安全距離不足的問題。

（4）安全監(jiān)管體制不順，協(xié)調(diào)難度較大。管道沿線相地方政府能源主管部門、安監(jiān)部門和管道企業(yè) 職責(zé)分工不明確造成管理協(xié)調(diào)不順暢。比如煤礦采空區(qū)隱患整治應(yīng)該由政府監(jiān)管督促煤礦企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，卻往往由于管道通過采空區(qū)而要求管道企業(yè)采取治理措施，互相推諉增大了管道建設(shè)和保護(hù)的難度。

2 高后果區(qū)管好存量嚴(yán)控增量的措施建議

（1）完善法規(guī)規(guī)范，建立高后果區(qū)安全距離紅線。

修訂完善管道保護(hù)法、輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范等，明確規(guī)劃設(shè)計(jì)階段對高后果區(qū)識別與避讓等要求，制定管道規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、管道安全距離標(biāo)準(zhǔn)，明確人口密集場所和易燃易爆場所等與管道的安全間距標(biāo)準(zhǔn)，提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的體系化、協(xié)同性水平。研究設(shè)立管廊帶、保護(hù)帶和咨詢區(qū)，保護(hù)帶內(nèi)禁止修建人口密集場所，咨詢區(qū)內(nèi)從事項(xiàng)目開發(fā)時(shí)建設(shè)方應(yīng)與管道公司進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致意見并經(jīng)過政府批準(zhǔn)后方可建設(shè)。參照美國立法經(jīng)驗(yàn)，將管道完整性管理寫入管道保護(hù)法，從管道規(guī)劃、路由許可、運(yùn)行維護(hù)、事故調(diào)查、應(yīng)急處置等各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)政府部門和管道企業(yè)對高后果區(qū)的管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法律與規(guī)范相互協(xié)調(diào)配套。

（2）遵守法律法規(guī)，夯實(shí)高后果區(qū)企地共治責(zé)任。

《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕138號）規(guī)定各有關(guān)部門和企業(yè)要認(rèn)真管好人員密集型高后果區(qū)存量，嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量。前者是要落實(shí)好管道保護(hù)法第五十九條規(guī)定：在管道保護(hù)距離內(nèi)已建成的人口密集場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所，應(yīng)當(dāng)由所在地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行搬遷、清理或者采取必要的防護(hù)措施。需要已建成的管道改建、搬遷或者采取必要的防護(hù)措施的，應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)協(xié)商確定補(bǔ)償方案。后者著重落實(shí)好管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定的原則，禁止近距離修建人口密集等場所，有效控制人口密度。政企共同推動(dòng)高后果區(qū)的搬遷、清理或管道改線等治理措施，消除安全隱患。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃對接，嚴(yán)控高后果區(qū)規(guī)劃路由審批。

管道企業(yè)應(yīng)主動(dòng)向當(dāng)?shù)毓艿辣Ｗo(hù)主管部門等相關(guān)部門報(bào)備油氣管道路由。管道建設(shè)時(shí)期辨識出的高后果區(qū)應(yīng)作為優(yōu)化路由的重要因素，當(dāng)無法避繞高后果區(qū)時(shí)應(yīng)采取加強(qiáng)管道本體安全的措施。管道企業(yè)應(yīng)提前介入地方建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)與地方政府規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門合作，了解管道周邊新立項(xiàng)工程信息，加強(qiáng)與管道周邊村民特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)的溝通，爭取各方面的支持，避免在管道潛在影響半徑內(nèi)進(jìn)行較大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)。

（4）嚴(yán)格施工報(bào)備，加強(qiáng)高后果區(qū)建設(shè)政府督查。

管道保護(hù)法第三十五條對在管道500米范圍的分類施工作業(yè)，要求施工單位應(yīng)向管道保護(hù)主管部門報(bào)備申請。管道企業(yè)應(yīng)根據(jù)第三方施工類型和復(fù)雜程度，與主管部門商定實(shí)施分級審批和分級管理，加強(qiáng)第三方項(xiàng)目規(guī)劃許可和施工許可管理，及時(shí)向建設(shè)單位、施工單位告知管道保護(hù)要求。

（5）加強(qiáng)企地聯(lián)動(dòng)，爭取高后果區(qū)保護(hù)支持力度。

管道企業(yè)要積極依靠沿線地方政府領(lǐng)導(dǎo)做好高后果區(qū)保護(hù)工作，同時(shí)發(fā)揮自身優(yōu)勢在資源稅、企業(yè)注冊、占地補(bǔ)償、油氣指標(biāo)利用等方面，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的支持。比如向有關(guān)部門提供必要的工作協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)等。

3 “六化”助力高后果區(qū)管控水平提升

（1）高后果區(qū)識別評價(jià)制度化

管道企業(yè)根據(jù)高后果區(qū)類型開展最長不超過12個(gè)月周期性識別評價(jià)工作，采用管道風(fēng)險(xiǎn)矩陣法、半定量和定量風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)防范判定風(fēng)險(xiǎn)等級，提出相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)消減措施并制定專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控方案。將高后果區(qū)識別評價(jià)納入管理制度，建立健全高后果區(qū)專項(xiàng)管理方案，并向管道主管保護(hù)部門備案登記，確保高后果區(qū)動(dòng)態(tài)更新識別評價(jià)覆蓋率和報(bào)告?zhèn)浒嘎蔬_(dá) 到“雙百”。

（2）高后果區(qū)巡檢巡護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化

制定完善巡檢內(nèi)容、巡檢計(jì)劃、人員職責(zé)、人員培訓(xùn)、巡檢裝備、考核辦法等標(biāo)準(zhǔn)，確保巡檢巡護(hù)效果。比如，高后果區(qū)配備專職巡線人員，通過GPS巡檢設(shè)置至少一個(gè)巡檢關(guān)鍵點(diǎn)和規(guī)定巡線工每日至少巡檢一次，關(guān)鍵點(diǎn)間距不超過500米。巡檢信息通過GPS上傳至PIS系統(tǒng)，管道管理人員每天監(jiān)督檢查巡檢完成情況，確保巡檢率和管道標(biāo)志完好率達(dá)到100%。

（3）高后果區(qū)宣傳走訪常態(tài)化

每月（季/半年)走訪高后果區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及規(guī)劃、建設(shè)、水利、公路等部門，宣傳管道和了解規(guī)劃建設(shè)，建立信息共享機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早告知、早協(xié)調(diào)、早解決。每半年走訪農(nóng)戶了解種植、施工等安排，每季度走訪高后果區(qū)周邊大型施工機(jī)械、農(nóng)用機(jī)具所有者及操作手，排查、更新、建立資料庫。每季度或利用集會(huì)聯(lián)合地方政府集中宣傳，建立微信群等網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺，設(shè)立報(bào)險(xiǎn)聯(lián)系點(diǎn)和有獎(jiǎng)報(bào)險(xiǎn)制度。

（4）高后果區(qū)監(jiān)控手段信息化

在Ⅲ級高后果區(qū)應(yīng)用次聲、光纖預(yù)警等技術(shù)以監(jiān)測管道泄漏及周邊第三方施工等情況，并建立24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控。監(jiān)控系統(tǒng)具有智能識別功能及擴(kuò)音喊話功能，支持區(qū)域入侵、物品遺留、物品搬運(yùn)、快速移動(dòng)、人員聚集等多種行為檢測和報(bào)警。管道與市政管網(wǎng)、交通設(shè)施交叉、穿越形成密閉空間等隱患處安裝可燃?xì)怏w報(bào)警儀。存在地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)的管道高后果區(qū)管段優(yōu)先開展應(yīng)力應(yīng)變片等方式的監(jiān)測工作。安裝線路電位自動(dòng)采集儀，確保管道陰極保護(hù)率100%。

（5）高后果區(qū)應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)化

根據(jù)高后果區(qū)管段的主要風(fēng)險(xiǎn)因素制定針對性的應(yīng)急預(yù)案，將泄漏報(bào)警、人員疏散、危險(xiǎn)區(qū)域通行控制等作為預(yù)案重點(diǎn)措施�？紤]管道泄漏對潛在影響半徑范圍內(nèi)的人口和建筑的影響，編制“一區(qū)一案”向政府主管部門備案。完善“企地警”聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的合作機(jī)制。每年對至少20%的高后果區(qū)開展聯(lián)合應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)化水平。

（6）高后果區(qū)責(zé)任落實(shí)系統(tǒng)化

全面建立管道高后果區(qū)“區(qū)長負(fù)責(zé)制”，做到專人、專責(zé)、專心負(fù)責(zé)高后果區(qū)管理。建立地方政府、相關(guān)部門和管道企業(yè)對高后果區(qū)管控的責(zé)任清單。比如，市級政府有責(zé)任督查、考核有關(guān)部門、下級政府和管道企業(yè)開展管道保護(hù)工作與推行完整性管理的情況。國土、城建、交通、水利等部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與管道規(guī)劃的銜接，制定管道周邊建設(shè)項(xiàng)目審批制度及法律要求的安全距離標(biāo)準(zhǔn)等。

作者：趙賞鑫，中石油北京天然氣管道有限公司副總經(jīng)理。