中國(guó)石油西氣東輸管道公司

西氣東輸一線工程全線建成投產(chǎn)15年來(lái)，已由單線發(fā)展成網(wǎng)，管道里程從1 500 km增長(zhǎng)至12 294 km，占全國(guó)的六分之一；天然氣年輸送量從14億 m3增長(zhǎng)到725億 m3，占全國(guó)的五分之一。成為長(zhǎng)三角與珠三角、華中和中原主供氣源。管道所經(jīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人員密集、建設(shè)施工活動(dòng)頻繁，高后果區(qū)分布廣，地區(qū)等級(jí)升級(jí)現(xiàn)象多發(fā)，管道安全風(fēng)險(xiǎn)管控難度與日俱增。截至2018年底，共識(shí)別出的高后果管段長(zhǎng)度占管道總里程的15.31%，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)高后果管段長(zhǎng)度占比達(dá)40.49%，半數(shù)管理處的高后果管段長(zhǎng)度占比超過(guò)20%。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)大部分在管道建設(shè)期已屬高后果區(qū)，其余部分由地區(qū)等級(jí)升級(jí)造成。

下面就以一個(gè)案例簡(jiǎn)析高后果區(qū)形成的過(guò)程，并提出幾點(diǎn)對(duì)策進(jìn)行探討。

1 典型高后果區(qū)形成過(guò)程

某市政府將管道附近區(qū)域納入規(guī)劃建設(shè)用地，建設(shè)以居民小區(qū)為主體的建筑群，導(dǎo)致管道兩側(cè)200 m范圍內(nèi)人口急劇增加，使得原設(shè)計(jì)的三級(jí)地區(qū)升級(jí)為四級(jí)地區(qū)，高后果區(qū)等級(jí)達(dá)到Ⅲ級(jí)，具體形成過(guò)程如下。

（1） 2011年某市街道辦函告管理處擬建設(shè)某居民小區(qū)三期工程，工程規(guī)劃地塊中包括西一線干線。管理處在未向公司和地方縣級(jí)或市級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)報(bào)告情況下，回函要求街道辦在管道兩側(cè)各50 m處做好物理性隔檔。

（2） 2013年街道辦再次函告擬建設(shè)四期工程，并征詢管道保護(hù)意見(jiàn)，公司要求對(duì)方依法報(bào)當(dāng)?shù)卣�府管道保護(hù)主管部門(mén)審批方案。在聯(lián)合街道辦協(xié)調(diào)管道保護(hù)主管部門(mén)未果的情況下，現(xiàn)場(chǎng)采取了加密警示牌、開(kāi)展管道內(nèi)外檢測(cè)、簽訂安全防護(hù)協(xié)議等措施。2017年經(jīng)街道辦委托的某安全技術(shù)服務(wù)公司分析，認(rèn)為西一線管道與小區(qū)建設(shè)方案之間的間距滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

（3） 2018年街道辦再次函告將啟動(dòng)居民小區(qū)三期新建住宅樓項(xiàng)目，管理處致函街道辦與區(qū)管道保護(hù)主管部門(mén)，提出政府部門(mén)批復(fù)項(xiàng)目建議書(shū)及相關(guān)材料未提及三期內(nèi)新建住宅樓的事宜，并重申2017年八部委關(guān)于“嚴(yán)格控制人員密集型高后果區(qū)增量”的要求。

（4） 2019年公司計(jì)劃對(duì)此處高后果區(qū)進(jìn)行定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并采取限壓運(yùn)行方式，同時(shí)申請(qǐng)協(xié)調(diào)地方出資實(shí)施改線，徹底消除安全隱患。

2 案例分析

（1）由本案可知，高后果區(qū)產(chǎn)生與下列因素有關(guān)：相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)滯后、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范未明確安全間 距及評(píng)估方法、各方安全認(rèn)知水平不一及對(duì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的不同解讀。

（2）街道辦在當(dāng)?shù)赝恋刭Y源極為寶貴的情況下，規(guī)劃階段即積極征詢管道方建議，并按要求開(kāi)展相關(guān)工作，對(duì)管道保護(hù)工作重要性認(rèn)識(shí)明確，難能可貴。但也說(shuō)明需要進(jìn)一步明確各方職責(zé)，建立完善預(yù)防地區(qū)等級(jí)升級(jí)和新增高后果區(qū)協(xié)商處置流程、合規(guī)審批機(jī)制。

（3）管道企業(yè)應(yīng)不斷審視自身管理存在的短板，持續(xù)加強(qiáng)管理隊(duì)伍對(duì)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)掌握與執(zhí)行，定期分析高后果區(qū)形成過(guò)程的合法合規(guī)性，大膽抵制違法違規(guī)行為。

（4）管道企業(yè)應(yīng)注意充分利用各層面資源加強(qiáng)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)控地區(qū)等級(jí)升級(jí)，對(duì)已形成事實(shí)的應(yīng)通報(bào)管道所在地方政府主管部門(mén)，告知管道存在的風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)生管道泄漏燃爆事故可能造成重大人員傷亡的后果以及責(zé)任界面，要求按照“后建服從先建”原則盡快實(shí)施拆遷、改線、原地?fù)Q管等方式徹底消除高后果區(qū)地區(qū)等級(jí)升級(jí)安全隱患。

3 對(duì)策探討與建議

鑒于輸氣管道高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的緊迫性與嚴(yán)峻性，結(jié)合形成過(guò)程及風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，對(duì)合規(guī)管理、管道安全間距、風(fēng)險(xiǎn)消減與防控等方面進(jìn)行對(duì)策探討，具體建議如下。

政府層面：建議出臺(tái)高后果區(qū)管理法規(guī)及配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確如下事項(xiàng)：

（1）對(duì)新增高后果區(qū)的合法合規(guī)性進(jìn)行必要審查，履行審批程序，明確主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén)高后果區(qū)管理職責(zé)。

（2）嚴(yán)格控制在國(guó)家干線管道周邊規(guī)劃修建居民小區(qū)、商場(chǎng)、車(chē)站、學(xué)校等人員密集型場(chǎng)所，有效降低事故人員傷亡的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）明確管輸介質(zhì)泄漏控制與燃爆事故后果控制所需安全間距及評(píng)估方法。

（4）建立高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控資源投入的保障機(jī)制，防止企業(yè)的有限資源應(yīng)對(duì)社會(huì)無(wú)限需求，確�？赏度胭Y源的持續(xù)性，形成風(fēng)險(xiǎn)管控長(zhǎng)效機(jī)制。

（5）明確管道失效數(shù)據(jù)收集與分享機(jī)制，持續(xù)豐富、夯實(shí)管道定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，改變當(dāng)前依賴國(guó)外管道失效數(shù)據(jù)庫(kù)造成評(píng)價(jià)結(jié)果水土不服的現(xiàn)狀。

（6）明確管道安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)入機(jī)制，持續(xù)提高國(guó)內(nèi)管道定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的可靠性。

（7）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不可接受的高后果區(qū)，應(yīng)在政策和資金方面支持進(jìn)行拆遷、改線、降壓、停用等方式徹底消減風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)方面：盡全力保障管道安全運(yùn)行和周邊民眾生命財(cái)產(chǎn)安全不受意外損害，應(yīng)做好如下工作：

（1）就管道周邊土地開(kāi)發(fā)利用與地方政府建立協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)等前期信息收集，按程序及時(shí)主動(dòng)向政府部門(mén)匯報(bào)，積極協(xié)調(diào)避免因地區(qū)等級(jí)升級(jí)形成高后果區(qū)。

（2）著力加強(qiáng)管道巡護(hù)、宣傳教育、本體監(jiān)檢測(cè)與維修等高后果區(qū)管道管理工作。

（3）針對(duì)每處高后果區(qū)特點(diǎn)制定管理方案與現(xiàn)場(chǎng)處置預(yù)案并報(bào)地方政府報(bào)備，定期開(kāi)展高后果區(qū)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、聯(lián)合政府開(kāi)展應(yīng)急演練，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，持續(xù)提升應(yīng)急處置能力。

（4）無(wú)法避免地區(qū)等級(jí)升級(jí)，應(yīng)采取限壓運(yùn)行、加強(qiáng)監(jiān)控等臨時(shí)措施消減合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取政府支持采取改線、原地?fù)Q管等方式消除安全風(fēng)險(xiǎn)。

（5）與政府合作建立高后果區(qū)第三方施工作業(yè)審批制度，組建高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控共同體，建立群防群治機(jī)制。

作者：李鍇，中國(guó)石油西氣東輸管道公司副總經(jīng)理。