編者按：國務(wù)院有關(guān)部門部署要求，全面落實油氣輸送管道人員密集型高后果區(qū)管道保護和安全生產(chǎn)責(zé)任制，防范重特大生產(chǎn)安全事故，確保周邊人民群眾生命財產(chǎn)安全。本刊編輯部特別邀請了貴州省能源局、深圳市應(yīng)急管理局、大連市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司和甘肅輸油氣分公司等有關(guān)同志，就如何加強高后果區(qū)管控深入交流了他們的看法和經(jīng)驗，現(xiàn)摘要刊登，歡迎廣大讀者參與討論。討論熱線： 18919811721（郵箱： guandaobaohu@163.com）。

蒲海帆：根據(jù)GB 32167―2 0 1 5 《 油 氣 輸 送 管道完整性管理規(guī)范》定 義 ， 油 氣 輸 送 管道 （ 以 下 簡 稱 “ 管道”）高后果區(qū)是指管道一旦發(fā)生泄漏事故，極易造成重大人員傷亡或重大環(huán)境影響的區(qū)域。而第三方施工損壞是造成管道事 故 的 主 要 原 因 之一，據(jù)統(tǒng)計，第三方施工造成的事故占管道事故比例超過60%。

我省現(xiàn)有管道高后果區(qū)282處，涉及管道里程263千米，約占全省管道總里程的11%。近年來，地方經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)力度加大，管道高后果區(qū)內(nèi)管道沿線各類民生工程、市政工程以及其它生產(chǎn)建設(shè)活動日益增多，不可避免會帶來安全風(fēng)險。因此抓好第三方管理，保障人民生命財產(chǎn)安全和管道運行安全，是政企共同面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

一是明確管道企業(yè)的主體責(zé)任。管道企業(yè)重點任務(wù)是強化管道檢測檢驗，及時維修維護或更新有缺陷的設(shè)備設(shè)施，特別要加強管道焊接質(zhì)量檢查和修復(fù)，確保管道本體質(zhì)量安全。制定“一區(qū)一案”、增加巡護頻次、加密設(shè)置地面警示標(biāo)識、修建物理隔離帶、安裝全天候視頻監(jiān)控等人防、物防、技防方面的風(fēng)險消減措施，Ⅲ級高后果區(qū)實現(xiàn)實時視頻監(jiān)控，高后果區(qū)與地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險疊加區(qū)要全部實現(xiàn)應(yīng)力、位移監(jiān)控。聯(lián)合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)部門加強安全宣傳教育和事故應(yīng)急演練活動，宣傳管道保護知識，對接政企預(yù)案、鍛煉應(yīng)急隊伍、磨合聯(lián)動機制、提升安全意識。

二是充分發(fā)揮管道保護聯(lián)防聯(lián)動機制作用。在高后果區(qū)進行《石油天然氣管道保護法》第三十三條第二款、第三十五條所列施工作業(yè)的，施工單位要向當(dāng)?shù)乜h級管道保護主管部門提出申請，并落實管道保護措施。管道企業(yè)現(xiàn)場標(biāo)出管道的準(zhǔn)確位置，采取隔離措施圈出保護管道安全范圍，并指派專門人員現(xiàn)場指導(dǎo)。管道保護主管部門加強指導(dǎo)、監(jiān)督，及時協(xié)調(diào)處置管道保護和項目施工有關(guān)事項。項目建設(shè)主管部門、業(yè)主單位按照安全生產(chǎn)“三必管”規(guī)定，督促、指導(dǎo)施工單位落實管道保護措施。

三是嚴(yán)打危及管道安全的違法施工行為。本月初，我省盤州市境內(nèi)一建設(shè)項目在跨越西南成品油管道施工期間，施工單位不聽提醒和勸阻，不按管道保 護法的規(guī)定向當(dāng)?shù)毓艿辣Ｗo主管部門提出申請，不采取管道保護措施，直接用挖掘機在管道正上方進行挖掘作業(yè)，嚴(yán)重危及管道安全。盤州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)得知這一情況后，責(zé)成有關(guān)部門立即制止施工作業(yè)，對管道上方已開挖的溝槽進行回填恢復(fù)；落實對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任追究。經(jīng)調(diào)查取證，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人作出共計155 600元的處罰建議及其它處理建議，并啟動追責(zé)程序。我局正擬以省安委辦名義對這起事件進行全省通報。

四是強化問題和隱患早發(fā)現(xiàn)早處置。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)高后果區(qū)內(nèi)管道沿線有施工跡象的，要主動了解項目建設(shè)有關(guān)信息，初步評估施工對管道的影響情況，宣傳告知管道保護有關(guān)法律法規(guī)和注意事項，并及時報告當(dāng)?shù)刂鞴懿块T及其它有關(guān)部門。管道保護主管部門要主動作為，積極介入，指導(dǎo)監(jiān)督施工單位完善手續(xù)辦理程序，強化施工方案的有效性、可行性和合理性。對于不落實管道保護措施冒險蠻干的，管道保護主管部門要及時會同項目建設(shè)主管部門、業(yè)主單位和其他有關(guān)部門予以制止并糾正，對不聽提醒和勸阻的，堅決依法予以打擊，切實做到抓早抓小，將問題和隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

黃  撰：高后果區(qū)是企業(yè)管理的重點，也是政府監(jiān)管和社會關(guān)注的重點。由于各地自然環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，高后果區(qū)產(chǎn)生的原因、泄漏發(fā)生后產(chǎn)生的后果并不盡相同。做好高后果區(qū)管控工作是政企共同的目標(biāo)，但如何實現(xiàn)這一目標(biāo)并沒有現(xiàn)成答案，既要嚴(yán)格貫徹落實國家相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該結(jié)合管道所在地的城市環(huán)境和管道具體情況有針對性的開展工作，做到因城施策、精準(zhǔn)發(fā)力。

2017年以來，深圳市先后組織輸油管道企業(yè)開展了兩次高后果區(qū)識別工作。第一次識別認(rèn)定高后果區(qū)26處；第二次在原有26處高后果區(qū)基礎(chǔ)上進行再次識別，確認(rèn)全市共有輸油管道高后果區(qū)6處，均位于中石化珠三角成品油輸送管道，其中Ⅲ級5處、Ⅱ級1處。

影響高后果區(qū)管控工作的因素很多。首先，深圳經(jīng)濟活躍、成品油需求旺盛，管道運輸方式短期內(nèi)無可替代；人口、車輛、建筑高度密集，有3處高后果區(qū)直接位于交通主干道路邊；城市交通軌道與地下各類管道錯綜復(fù)雜、城市建設(shè)工程施工頻繁。其次，輸油管道地域跨度廣，涉及市內(nèi)多個行政區(qū)，無明顯的實體邊界，監(jiān)管方式與一般工礦商貿(mào)企業(yè)截然不同；由于深圳城市發(fā)展的特殊情況，油氣管道在中心城區(qū)長距離緊貼并行，突發(fā)狀況下有可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，擴大不良后果影響；地下軌道建設(shè)高速發(fā)展、地鐵運營等造成的雜散電流對管道防腐影響明顯；由于歷史原因，部分油氣管道審批手續(xù)至今仍未完全齊備，影響相關(guān)部門規(guī)范監(jiān)管。

基于上述情況，深圳市加強輸油管道保護和高后果區(qū)管控，結(jié)合實際，突出重點，有針對性地開展工作。

一是開展安全風(fēng)險評估和專項整治。 2016年，原深圳市安全監(jiān)管局委托專業(yè)機構(gòu)對全市石油管道安全風(fēng)險進行了全面評估，結(jié)論為管道完整性較好，個人風(fēng)險和社會風(fēng)險均處于可接受范圍內(nèi)，各權(quán)屬單位安 全管理較為規(guī)范； 2017年，再次組織開展了風(fēng)險點危險源的辨識工作，確認(rèn)出黃色風(fēng)險點2處和藍(lán)色風(fēng)險點28處；自2016年以來，共開展了3次管道專項整治工作，排查出237處隱患，已全部整治完畢。

二是強化落實企業(yè)主體責(zé)任。管道企業(yè)根據(jù)識別結(jié)果對高后果區(qū)采取強化管理措施，具體舉措包括加密 “三樁一牌”、提升巡線頻率、加強第三方施工管控、對雜散電流影響較大部位進行局部加強保護等；對Ⅲ級高后果區(qū)實施24小時無縫高清監(jiān)控，拍攝720度全景映像；嚴(yán)格進行風(fēng)險識別，建立“紅、橙、黃、藍(lán)”分色風(fēng)險分布圖（四色圖），針對不同風(fēng)險等級，對應(yīng)制作“一風(fēng)險一手冊”和應(yīng)急預(yù)案，并將風(fēng)險識別頻次由每18個月1次（國家標(biāo)準(zhǔn)）提升為每12個月1次。

三是科技助力提升安全水平。管道企業(yè)推進智能建設(shè)，目前深圳境內(nèi)中石化管道已全線使用了可無線遠(yuǎn)程傳輸?shù)闹悄荜幈�樁；中石化銷售有限公司華南分公司目前正在研究運用“管道智能檢測”等新技術(shù)，加強對管道壁微小泄漏的監(jiān)測，通過科技手段提升安全水平。

四是防范未然，政企聯(lián)動加強應(yīng)急演練。高后果區(qū)管道如果發(fā)生泄漏，往往是在公共區(qū)域，不像一般工礦商貿(mào)企業(yè)可控制在廠區(qū)范圍。如果沒有地方政府部門的協(xié)調(diào)，管道企業(yè)搶修人員、物資、裝備很難及時抵達(dá)現(xiàn)場，現(xiàn)場人員疏散、醫(yī)療保障、環(huán)保控制等也都非管道企業(yè)自身可以掌控。因此，除了企業(yè)內(nèi)部演練，政企聯(lián)動應(yīng)急演練工作也極為重要。目前深圳管道企業(yè)每年開展不少于2次應(yīng)急演練， 2018年深圳舉辦了首次油氣管道大型政企聯(lián)合演練，為確保Ⅲ級高后果區(qū)實現(xiàn)安全可控提供保障。

王中利：化 工 區(qū) 、 危 險管線周邊社會環(huán)境復(fù)雜，建筑物、人口密集，一旦出現(xiàn)事故后果嚴(yán)重，影響巨大。如何從規(guī)劃角度有效管控高后果區(qū)，談以下幾點建議。

1.化 工 園 區(qū) 、能 源 項 目 長 輸 管 線等 所 屬 行 業(yè) 應(yīng) 做 好行業(yè)專項規(guī)劃。

專項規(guī)劃應(yīng)科學(xué)編制，具有前瞻性，從源頭上控制高后果區(qū)的數(shù)量。以城市健康發(fā)展為目標(biāo)，依據(jù)城鎮(zhèn)空間發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境保護要求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，科學(xué)、合理的規(guī)劃化工區(qū)。城市對大型石化項目進行非城市化規(guī)劃和布局，使用油、用氣的危險石化項目遠(yuǎn)離城市中心，應(yīng)規(guī)劃特定的區(qū)域，避免石化項目輸油氣專用管線進入城區(qū)，做到石化項目規(guī)劃避讓城市中心。城市必需的能源設(shè)施應(yīng)考慮遠(yuǎn)景的城市規(guī)模，合理規(guī)劃布局，如化工企業(yè)、熱電廠、區(qū)域供熱鍋爐房、燃?xì)鈨Υ嬖O(shè)施等應(yīng)盡量遠(yuǎn)離城市中心，減少輸油氣管線穿越城市。

2.行業(yè)專項規(guī)劃應(yīng)納入城市空間規(guī)劃和控制詳細(xì)規(guī)劃，與城市規(guī)劃高度融合。

城市空間規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制過程應(yīng)層層落實能源專項規(guī)劃，對行業(yè)規(guī)劃確定的能源項目，危險管線的路徑應(yīng)預(yù)留并控制保護，同時城市的控制詳細(xì)規(guī)劃等應(yīng)尊重現(xiàn)狀化工項目及危險管線的分布情況。嚴(yán)格限制在政治文化中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)、集中居住區(qū)、歷史文化保護區(qū)、大型公交樞紐及其周邊1公里范圍內(nèi)，在商業(yè)中心、公園、學(xué)校、醫(yī)院、影劇院、體育場館等人口密集區(qū)及其疏散通道周圍0.5公里和地鐵出入口0.1公里范圍內(nèi)規(guī)劃新的重大危險源。

3.能源項目、長輸管線等應(yīng)做選址安全評估。安全評估應(yīng)包括危險源辨識、風(fēng)險評估、安全條件評估、影響范圍、安全對策建議、事故預(yù)防措施等內(nèi)容，為項目的選址、選線提供科學(xué)依據(jù)。項目、管線的選址評估應(yīng)融入到城市規(guī)劃中，從項目功能、規(guī)模定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合城市的空間規(guī)劃，辨識項目的周邊生態(tài)和社會環(huán)境，做到科學(xué)合理。

4.以管道本質(zhì)安全為核心，劃定危險管線防護帶。結(jié)合現(xiàn)狀輸油氣管線和必須進入城市的輸油、氣管規(guī)劃線和其它市政管線統(tǒng)一考慮城市廊道和危險管線防護帶控制，建立危險管道防護帶，防護帶內(nèi)禁止開發(fā)建設(shè)，作為城市綠廊控制。

5.危險管線線路審批并聯(lián)化，管理共享。城市安全涉及城市的各個部門。加強城市輸油氣、危險化學(xué)品輸送管道保護工作，落實管道保護責(zé)任和政府有關(guān)部門的安全監(jiān)管責(zé)任，對輸油氣管道相關(guān)區(qū)域施工工程應(yīng)進行聯(lián)合審批。管線方案做到多部門管理、多部門存檔、多部門共享、多部門監(jiān)管。

6.建立城市危險管線地理信息登記制度，管線信息形成數(shù)據(jù)平臺。

對現(xiàn)狀危險源及相應(yīng)管線等附屬設(shè)施進行現(xiàn)狀普查，與規(guī)劃內(nèi)容相結(jié)合，形成數(shù)據(jù)平臺，為政府、建設(shè)部門、安監(jiān)部門共享，作為管線沿線城市建設(shè)依據(jù)，做到風(fēng)險預(yù)知、避讓。設(shè)立管道信息問詢網(wǎng)站，預(yù)防第三方建設(shè)損壞。

7.城市空間規(guī)劃等應(yīng)增加城市危險品區(qū)域及危險管線專項管制原則和要求，科學(xué)劃定高后果區(qū)，而后劃定專項管理區(qū)，管理和控制人員密集區(qū)、重要設(shè)施與園區(qū)的風(fēng)險影響。

城市建設(shè)應(yīng)堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、嚴(yán)格管理”的原則，使易燃、易爆、有毒危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售、處理等諸環(huán)節(jié)得到有效控制，保障社區(qū)和城市安全。同時希望大家高度重視城市的公共安全問題，摒棄行業(yè)束縛，制定城市規(guī)劃和危險管線行業(yè)相融合的法律、規(guī)章條例和技術(shù)規(guī)范，梳理易燃、易爆、有毒危險化學(xué)品行業(yè)相關(guān)技術(shù)規(guī)范，使技術(shù)規(guī)范打破區(qū)域界限，使城市規(guī)劃和化工園區(qū)、管線的規(guī)劃、建設(shè)有據(jù)可依。

于雪峰：自青島“11·22”事故后，管道保護工作要求更高，難度更大，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)。企業(yè)在做好管道本體安全維護的同時，必須加強管道外部隱患治理及高后果區(qū)管理。而做好這兩項工作的關(guān)鍵在于預(yù)防，這是降低管道運行風(fēng)險和管理成本的根本。

1.“預(yù)防”要從規(guī)劃建設(shè)階段抓起

規(guī)劃建設(shè)既包括管道建設(shè)項目的路由選擇、設(shè)計和施工，也包括管道沿線的地方建設(shè)項目。為防止形成重大安全隱患或形成新的高后果區(qū)，都需要從上述兩方面提前介入，從源頭抓起，防患于未然。

一是管道規(guī)劃設(shè)計時嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范要求，尤其要與地方規(guī)劃充分結(jié)合。除考慮避開現(xiàn)有的沖突，還要考慮可預(yù)見時間內(nèi)的地方規(guī)劃需求，避免影響后期地方經(jīng)濟發(fā)展。后期無論是管道避開地方建設(shè)過多改線，或是管道犧牲地方利益，都會增加社會成本。所以，將管道規(guī)劃建設(shè)及管道管理納入地方統(tǒng)一的規(guī)劃布局非常重要。

二是管道運營期間，管道運營企業(yè)對管道所經(jīng)區(qū)域的建設(shè)規(guī)劃要及早掌握，其他后建工程在與管道相遇時，在該項目取得批復(fù)前要主動向?qū)Ψ教岢龉艿辣Ｗo法律、規(guī)范要求，按照后建服從先建的原則，要求其做好相關(guān)設(shè)計和資金預(yù)算。同時加強現(xiàn)場監(jiān)管將保護措施落實到位。

2.“預(yù)防”要緊密依靠地方支持

管道保護是系統(tǒng)工程，始終離不開政府部門的支持和幫助。現(xiàn)行稅收體制規(guī)定管道公司注冊地為納稅地，導(dǎo)致管道所穿越的大部分地區(qū)提供了土地卻不能享有稅收貢獻，政府還要承擔(dān)安全風(fēng)險、農(nóng)作物減產(chǎn)、環(huán)境影響和管理成本等，這在一定程度上影響了地方保護管道的積極性。建議推動管道企業(yè)納稅分稅制改革，即將管道企業(yè)所納稅拿出一部分根據(jù)各地方政府所管轄管道的長度不同進行分配，支持地方政府加大管道保護工作的投入，調(diào)動地方管道保護的積極性。

3.“預(yù)防”要從完善法律規(guī)范入手

《石油天然氣管道保護法》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是企 業(yè)開展工作的重要依據(jù)。隨著形勢的不斷發(fā)展變化，法律及規(guī)范已難以滿足現(xiàn)實的需要。

一是管道臨時用地與補償不到位的矛盾。管道敷設(shè)屬于臨時用地，為保護管道安全，需要對管道上方土地長期限制使用。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，管道通過地段部分土地“潛在價值”發(fā)生了變化，土地使用者利益受到影響，地方政府因管道存在限制土地開發(fā)利用而積極性不高，農(nóng)作物減產(chǎn)等因素也使部分群眾產(chǎn)生不滿情緒。甘肅省管道保護協(xié)會幾年前開展了管道地役權(quán)問題的研究，以解決管道企業(yè)用地權(quán)利和土地權(quán)利人之間的利益沖突，建議政企聯(lián)合開展試點。

二是管道保護范圍不清晰。管道保護法規(guī)定了管道中心線兩側(cè)各5米的范圍為管道保護的核心區(qū)域，并提出管道周邊修建建筑物、構(gòu)筑物與管道距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。但目前相關(guān)國家技術(shù)規(guī)范沒有做出具體規(guī)定。導(dǎo)致管道周邊高后果區(qū)不斷增多，風(fēng)險也隨之增加。按照 GB 32167―2015規(guī)定， Φ 1219管道的潛在影響半徑達(dá)418米。國內(nèi)外天然氣泄漏著火爆炸案例也證實了這一點。 5米已無法滿足管道安全和公共安全的需求，更不能理解為是安全距離。

建議補充相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則，詳細(xì)提出管道附近土地規(guī)劃和利用辦法，以政府相關(guān)部門、管道運營方、建設(shè)方均認(rèn)可的安全評價結(jié)果作為規(guī)劃依據(jù)。

（甘肅輸油氣分公司目前所轄西氣東輸一、二、三線，鄯蘭原油，烏蘭成品油等5條干線管道及支線管道，總里程2 208.74 km。共識別高后果區(qū)112段，總長度71.361 km，占管道總里程3.8%；其中以人口為主要因素的高后果區(qū)數(shù)量43段，長度44.963 km；以環(huán)境敏感為主要因素的高后果區(qū)數(shù)量69段，長度26.398 km。）