國家安全監(jiān)管總局等八部門《關(guān)于加強油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕 138號）（以下簡稱138號文件）下發(fā)后，地方政府、企業(yè)和相關(guān)方都主動采取措施，開展高后果區(qū)識別和評價工作，全面掌握高后果區(qū)的數(shù)量和分布情況，促進了企業(yè)自身完整性管理的提升。管道沿線政府有關(guān)職能部門也明確要求各建設(shè)主體在管道附近新建基礎(chǔ)設(shè)施項目要征求管道企業(yè)意見，這些都表明138號文件正在發(fā)揮積極作用。

在管道高后果區(qū)管控環(huán)境趨好的同時，一些經(jīng)濟發(fā)達、土地稀缺的地方政府對可能會形成新的人員密集型高后果區(qū)的項目，包括正在設(shè)計的、已獲得規(guī)劃批準的和已建成的，要求建設(shè)單位征求管道企業(yè)意見。管道企業(yè)因尚無可直接引用的標準規(guī)范及條款，因此難以對管道周邊新建人員密集型高后果區(qū)的項目 提出有分量的否決意見，最終多數(shù)項目都獲得了通過。還有一種情況，管道原先經(jīng)過四級地區(qū)，本來就屬于III級高后果區(qū)，如果在管道附近再規(guī)劃大型商住樓或住宅區(qū)，是否屬于新增人員密集型高后果區(qū)。管道企業(yè)明知這些大型的房地產(chǎn)項目建設(shè)將增加管線事故后果嚴重性，但沒有辦法提出反對意見。這和138號文件關(guān)于“認真管好人員密集型高后果區(qū)存量，嚴格控制人員密集型高后果區(qū)增量”的要求存在一定的偏差，管控效果不理想。

處理管道周邊建設(shè)項目一般有兩種情況。第一種是在項目規(guī)劃階段，管道企業(yè)依據(jù)管道保護法第三十條、第三十一條和138號文件出具審核意見，要求建設(shè)單位組織項目安全評估和獲得相關(guān)項目許可。第二種是在項目規(guī)劃獲得批準后，出具的審核意見除了包括上述內(nèi)容，還增加了管道保護法第三十五條以及第四章“管道建設(shè)工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理”相關(guān)條款。一旦管道企業(yè)提出反對意見或要求保持間距，就會產(chǎn)生諸多問題。首先是建設(shè)單位不滿意，認為法律只規(guī)定了管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)不允許新建建構(gòu)筑物，而且項目已經(jīng)通過了安全評估，管道企業(yè)的依據(jù)不足。其次是政府職能部門不滿意，認為管道的存在嚴重制約了沿線土地的利用和社會發(fā)展需求，指責管道企業(yè)回避安全責任。

如果進一步分析，《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50253―2014）規(guī)定了與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑物的距離不應小于5米；《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50251―2015）規(guī)定了與建構(gòu)筑物的距離不應小于5米。但現(xiàn)在卻被地方政府和建設(shè)單位作為建構(gòu)筑物與管道保持間距的重要依據(jù)。《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167―2015）雖然規(guī)定了輸氣管道潛在影響區(qū)域的計算公式，但沒有說明潛在影響區(qū)域事故后果的嚴重程度，也沒有針對潛在影響區(qū)域的其他規(guī)定，不具有指導作用�！睹裼媒ㄖ�設(shè)計通則》 (GB 50352―2005)、《建筑設(shè)計防火規(guī)范》 (GB 50016―2014)未對建構(gòu)筑物與管道的安全距離做出明確規(guī)定。至于《危險化學品生產(chǎn)、儲存裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準》因輸入條件的科學性、真實性以及管道失效頻率計算的不確定性等因素，也僅能參考應用。

《 油 氣 輸 送 管 道 完 整 性 管 理 規(guī) 范 》（GB 32167―2015）針對高后果區(qū)管理的規(guī)定較為簡單，實施性較差。例如6.3.3條“對處于因人口密度增加或地區(qū)發(fā)展導致地區(qū)等級變化的輸氣管段，應評價該管段并采取相應措施，滿足變化后的更高等級區(qū)域管理要求…當評價標明該變化區(qū)域內(nèi)的管道不能滿足地區(qū)等級的變化時，應立即換管或調(diào)整該管段最大操作壓力�！苯档筒僮鲏毫�勢必影響管道輸送能力，不能滿足國家對天然氣保供的要求；換管也不只是把原來的管道挖除在原管位重新埋設(shè)那么簡單，同樣涉及地方規(guī)劃。

上述情況表明當前管道高后果區(qū)增量管控的困境，是由于法律規(guī)定過于原則，強制性標準不盡完善等因素造成的。

要控制人員密集型管道高后果區(qū)增量，首先要控制形成的基本要素，包括地區(qū)等級、人口密集特定場所和�；�品場所。建議：一是，抓緊修訂管道保護法，將管道安全納入公共安全體系。二是，管道沿線安監(jiān)或管道主管部門對管道周邊建設(shè)項目組織安評，明確劃定建構(gòu)筑物與在役管道之間的控制距離。三是，管道沿線規(guī)劃部門要把管道安全和公共安全納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實行切實有效的保護。四是，行業(yè)方面要加強合作，依據(jù)量化數(shù)據(jù)修訂管道相關(guān)標準規(guī)范，制定科學、合理的管道安全防護距離。只有這些舉措得到實現(xiàn)，才能真正實現(xiàn)管道高后果區(qū)的增量控制。

作者：黃文堯，廣東大鵬液化天然氣有限公司管道保護及項目部總經(jīng)理。