編者按： 《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》修訂工作已經(jīng)啟動。為了配合國家有關(guān)部門開展這項工作，《管道保護(hù)》編輯部邀請有關(guān)專家就進(jìn)一步完善法律相關(guān)條款問題進(jìn)行了討論和交流�，F(xiàn)將專家的發(fā)言摘要刊登如下，歡迎廣大讀者積極參與討論，發(fā)表自己的意見和建議。熱線電話： 0931--8960283、 8960051。

王如君（中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院副總工程師）： 石油天然氣管道保護(hù)法施行近8年來，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國家能源安全等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，全方位改革持續(xù)推進(jìn)，管道保護(hù)法施行過程中面臨的公共安全弱化、責(zé)權(quán)利不匹配、新建管道路由難以落實(shí)等難點(diǎn)問題逐漸暴露出來，亟待堅持問題導(dǎo)向，開展法律修訂工作，有以下幾點(diǎn)建議。

1. 建立全過程安全管理體系。建議借鑒國際成熟經(jīng)驗和作法，將管道安全上升到國家經(jīng)濟(jì)安全和能源安全戰(zhàn)略高度，將石油天然氣管道保護(hù)法改為石油天然氣管道安全法，建立從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、檢測檢驗、應(yīng)急、直至廢棄處置的全過程安全管理體系，明確國家、相關(guān)部門、地方政府、管道企業(yè)、管道途經(jīng)地土地權(quán)益人等各相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任。

2. 重視管道帶來的公共安全問題。目前管道保護(hù)法保護(hù)的重點(diǎn)是石油天然氣管道，并從保護(hù)管道安全的角度出發(fā)提出了“5米”的距離要求，并未充分考慮管道帶來的公共安全問題。管道輸送油氣等易燃易爆介質(zhì)，采用大口徑、高壓力等輸送工藝，多起事故后果表明其影響范圍遠(yuǎn)超過“5米”，建議充分考慮管道帶來的潛在事故影響，將其納入國家公共安全體系，統(tǒng)籌考慮解決管道安全和公共安全問題。

3. 探討分稅和用地補(bǔ)償方式。目前尚未建立向管道途經(jīng)地方政府納稅體制，同時多種征地方式并存，難以充分保障土地權(quán)益人的利益，影響相關(guān)方的積極性。建議建立管道途經(jīng)地區(qū)收益分配機(jī)制，研究管道建設(shè)用地征地方式，明確管道地下通過權(quán)利，保障土地權(quán)益人利益，提高地方政府和自然人保護(hù)管道的主動性。

4. 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌立法建設(shè)管道走廊。部分地方政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道專項規(guī)劃統(tǒng)籌不足，管道迫于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展改線的情況普遍，或者管道企業(yè)僅從自身利益出發(fā)選線，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。建議以安全為前提，做好相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌，借鑒北京、上海等地集中建設(shè)城市管廊帶作法，立法建設(shè)城鎮(zhèn)管道走廊，嚴(yán)格做好管廊兩側(cè)土地的規(guī)劃與分類管控，既保障管道走廊周邊公共安全，又提高地方土地使用效益。

5. 著重加強(qiáng)管道高后果區(qū)管理。多起造成嚴(yán)重人員傷亡的管道事故均是發(fā)生在高后果區(qū)，由于信息溝通不暢、應(yīng)急處置不力等原因，小事故容易導(dǎo)致嚴(yán)重后果。建議政府加強(qiáng)管道高后果區(qū)特別是人員密集型高后果區(qū)安全管理，企業(yè)強(qiáng)化技術(shù)、管理等措施，提升應(yīng)急處置能力，有效防范重特大事故。

6. 持續(xù)推進(jìn)管道完整性管理。實(shí)施管道完整性管理是持續(xù)做好管道安全管理、保障管道安全平穩(wěn)運(yùn)行的有效方法，目前我國管道完整性管理工作尚處于起步階段。建議充分借鑒北美地區(qū)管道完整性管理成功經(jīng)驗和作法，強(qiáng)制推行管道完整性管理，建立長效管理機(jī)制，提升管道安全管理水平。

吳海東（中國石化管道儲運(yùn)有限公司副總工程師、安全總監(jiān)）： 近年來，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護(hù)工作的高度關(guān)注。應(yīng)抓住這次修法的歷史機(jī)遇，完善政府部門、管道企業(yè)、社會公眾及相關(guān)行業(yè)對管道安全應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，處理好相關(guān)利益方的關(guān)系，促進(jìn)管道行業(yè)和沿線經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

1. 人口密集型高后果區(qū)的產(chǎn)生，大都和地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有密切關(guān)系。地方政府應(yīng)是高后果區(qū)管控責(zé)任主體，主導(dǎo)識別、評估、管控、監(jiān)管等一系列工作。后開工建設(shè)工程應(yīng)禁止形成人口密集型高后果區(qū)。已形成的高后果區(qū)應(yīng)嚴(yán)格依法依規(guī)加強(qiáng)管理。如果沒有政府的主導(dǎo)，管道企業(yè)不但不能實(shí)現(xiàn)對人口密集型高后果區(qū)的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質(zhì)量都難以保證。加強(qiáng)政府在這方面的責(zé)任，有助于從源頭上降低新產(chǎn)生高后果區(qū)的可能性。

2. 縱觀世界各國，對打孔盜油現(xiàn)象從來都是嚴(yán)懲不貸。國內(nèi)的經(jīng)驗教訓(xùn)表明：凡是當(dāng)?shù)卣�府高度重視的地區(qū)，管道周邊治安環(huán)境良好，打孔盜油案件很少發(fā)生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應(yīng)明確當(dāng)?shù)卣�府反打孔盜油破壞的主體責(zé)任，加大打擊力度，為管道安全運(yùn)行創(chuàng)造良好社會環(huán)境。

3. 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進(jìn)管道安全法案，明確要求高后果區(qū)應(yīng)開展管道完整性管理。這是因為高后果區(qū)事故事關(guān)公眾安全，屬于政府管理責(zé)任。應(yīng)明確我國地方政府推進(jìn)實(shí)施管道完整性管理的主導(dǎo)作用，對高后果區(qū)完整性管理計劃的制定和落實(shí)，全面介入，深度管理。

4. 現(xiàn)行管道保護(hù)法第三十一條要求居民區(qū)、學(xué)校、加氣站、儲罐等區(qū)域與管道的安全距離應(yīng)滿足國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，但相關(guān)的國家技術(shù)規(guī)范目前還是空白。在管道保護(hù)實(shí)踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標(biāo)準(zhǔn)而無法判定并采取相應(yīng)措施。建議用定量風(fēng)險評估的方法，將風(fēng)險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態(tài)的隱患治理放在突出重要的地位。

5. 定量化、精確化的風(fēng)險評價工作需要大數(shù)據(jù)的支撐，需要長期持續(xù)的收集和整合國內(nèi)全部管道企業(yè)的相關(guān)評價數(shù)據(jù)和專業(yè)資料。單個企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)無法完成該項工作，建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織在這方面的作用。當(dāng)前，迫切需要完善管道風(fēng)險評價細(xì)則，建立和持續(xù)充實(shí)風(fēng)險評價信息數(shù)據(jù)庫，深入研究各種問題要素的全概率模型，開發(fā)和持續(xù)升級評價軟件，滿足行業(yè)簡潔化、精確化定量評價的需求。因此，應(yīng)將行業(yè)協(xié)會的職責(zé)納入法律條款，支持協(xié)會的發(fā)展。

常大海（原中石油中亞天然氣管道公司中塔項目部副總經(jīng)理）： 油氣管道安全事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生命財產(chǎn)安全。石油天然氣管道保護(hù)法的頒布實(shí)施，使管道保護(hù)有法可依，管道安全開始得到全社會的重視。修法的目的是為了適應(yīng)新的形勢，更好的保障管道安全運(yùn)行。

1. 在今年3月召開的管道保護(hù)法修訂工作研討會上，有專家提出可否將管道保護(hù)法修改為管道安全保護(hù)法的建議值得研究�！氨Ｗo(hù)”是指針對管道遭受破壞和攻擊所采取的防護(hù)措施，“安全”是指采取積極措施避免管道進(jìn)入危險狀態(tài)或遭遇危險。保護(hù)是為了安全，安全離不開保護(hù)。名稱增加兩個字，相應(yīng)補(bǔ)充有關(guān)內(nèi)容，可以更好地體現(xiàn)安全第一的宗旨，使這部法律更好地服務(wù)于我國能源安全和公共安全。

2. 管道保護(hù)法規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米內(nèi)禁止一系列危害管道的行為，但對這一區(qū)域的名稱未作定義，建議將這一區(qū)域按照國際通用名稱 “Right of way”稱之為 “路權(quán)”或者“管廊”。另外，該寬度很難滿足大型管道的維搶修作業(yè)，尤其是換管作業(yè)，建議至少應(yīng)將公稱直徑1 000 毫米以上的管道中心線兩側(cè)的距離由5米增至7.5米。

3. 管道保護(hù)法規(guī)定在管道線路兩側(cè)修建建筑物，其距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范和強(qiáng)制性要求，但該條款過于原則。參照加拿大等國的作法，建議將路權(quán)（管廊）邊界線向外延伸至200米內(nèi)的土地設(shè)置為協(xié)商區(qū)，在該區(qū)域進(jìn)行土地開發(fā)項目需與管道企業(yè)協(xié)商，在確認(rèn)土地開發(fā)方案對管道運(yùn)行不構(gòu)成威脅的情況下，地方政府相關(guān)部門予以批準(zhǔn)。另外在協(xié)商區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)項目應(yīng)在地方政府登記注冊，防止日后私自擴(kuò)建改建。

4. 在天然氣管道潛在影響區(qū)和石油管道兩側(cè)200米范圍內(nèi)建立撤離通道及避險區(qū)，以供這些區(qū)域的居民在管道發(fā)生事故時能快速撤離至避險區(qū)或安全地帶。當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)構(gòu)與管道企業(yè)應(yīng)定期進(jìn)行管道事故應(yīng)急演練，檢驗緊急響應(yīng)預(yù)案的可行性。

5. 從國家層面推動直呼系統(tǒng)（One-CallSystem）的設(shè)置和布局，明確直呼系統(tǒng)以及擁有地下線纜和構(gòu)筑物企業(yè)的責(zé)任及義務(wù)，使其盡早在管道保護(hù)方面發(fā)揮積極作用，養(yǎng)成作業(yè)者在管道兩側(cè)挖掘作業(yè)前打電話咨詢的習(xí)慣。

6. 管道企業(yè)應(yīng)對管道周邊公眾開展宣傳教育活動，使公眾掌握管道險情辨識技能，并能對管道險情作出正確的響應(yīng)。建立和諧企地關(guān)系，提高公眾自覺保護(hù)管道的意識。

7. 建立國家管道事故數(shù)據(jù)庫，供同行業(yè)和社會公眾查閱借鑒。依法查處不報和瞞報事故的行為。

8. 法律文本應(yīng)列出所引用的主要法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以方便用戶參照執(zhí)行。

王偉（中海油集團(tuán)公司質(zhì)量健康安全環(huán)保部安全監(jiān)督處處長）： 管道保護(hù)法規(guī)定“國務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護(hù)的特別規(guī)定”。 目前我國海洋石油天然氣管道近300條，總長度達(dá)5 000余公里。隨著我國海洋開發(fā)活動的加快，港口航道和跨海橋梁等工程建設(shè)，海上航運(yùn)交通、捕魚養(yǎng)殖等活動頻繁，管道建設(shè)和保護(hù)的空間被擠壓。為了避開其他用�；顒�，往往繞道鋪設(shè)，增加了管道安全運(yùn)行風(fēng)險。近年來因各類施工作業(yè)、拋錨拖錨、漁業(yè)活動以及惡劣的氣候條件等，多次發(fā)生外力破壞海洋石油天然氣管道事件。部分地區(qū)海邊大排檔距離海管登陸段僅5米左右，且采用明火做飯，阻撓企業(yè)設(shè)置警示標(biāo)識。建議這次修法時，將海洋石油天然氣管道保護(hù)條例作為配套行政規(guī)章。此外，結(jié)合工作實(shí)際再談幾點(diǎn)建議，供修訂時參考。

1. 增加油氣管道專項規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接的要求。油氣管道建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并納入相關(guān)專項規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類地下空間和設(shè)施統(tǒng)一考慮、整體布局。納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)臨時用地，不得擅自改變原土地性質(zhì)。

2. 增加管道途經(jīng)地區(qū)稅收分配政策，增加管道企業(yè)對途經(jīng)地區(qū)財政貢獻(xiàn)率，調(diào)動地方政府和受影響群眾保護(hù)管道的積極性。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府管道保護(hù)工作的職責(zé)。

3. 進(jìn)一步明確油氣管道保護(hù)和安全距離。明確管道通過特殊地段（例如管道路由所限無法滿足5米距離的情況下）需采用加管涵、加大埋深、深度定向穿越等安全技術(shù)措施，并開展風(fēng)險評估。國內(nèi)油氣管道設(shè)計理念是控制管道自身的安全性，即采用控制管道及構(gòu)件的強(qiáng)度和嚴(yán)密性，做好質(zhì)量保障體系系統(tǒng)工程。管道施工采用定向鉆穿越，既是一種施工工法，又是一種保護(hù)措施，如部分管道采用定向鉆穿越時管道埋深可達(dá)幾十米。

4. 制定配套行政法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，健全油氣輸送管道保護(hù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，將一些相關(guān)技術(shù)細(xì)節(jié)、實(shí)施步驟和方法納入法規(guī)中，如管道保護(hù)措施的形式、管道通過土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管道建設(shè)工程與其它建設(shè)工程相遇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。

5. 建立全國管道大數(shù)據(jù)平臺，設(shè)立免費(fèi)管道保護(hù)國家統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)，明確要求所有的地下施工作業(yè)活動必須得到該機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)支持。加大管道保護(hù)法普法和宣傳，提升全社會管道保護(hù)的自覺性和主動性，擴(kuò)大管道周邊居民和建設(shè)施工企業(yè)的參與度。

朱行之（甘肅省管道保護(hù)協(xié)會會長）： 制定管道保護(hù)法是為了預(yù)防和制止違法占壓、施工挖掘損壞管道和打孔盜油等行為，并從管理體制機(jī)制、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行保護(hù)、工程相交相遇和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范。經(jīng)過近8年的實(shí)踐證明，制定這部法律很有必要，對保障管道外部安全發(fā)揮了重要作用。

管道保護(hù)法實(shí)施以來，接連發(fā)生了幾起重大事故，反過來也成為檢驗法律效果的一面鏡子，迫切需要以問題為導(dǎo)向，對法律及時修訂完善。如對公共安全問題強(qiáng)調(diào)不夠；監(jiān)管制度不健全，設(shè)立管道保護(hù)主管部門的初衷和效果不統(tǒng)一；強(qiáng)調(diào)了外部保護(hù)，對管道本體保護(hù)規(guī)定不具體；缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制，等等。為此建議在法律修訂時重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)。

1. 將管道保護(hù)工作納入安全生產(chǎn)的大格局，建立以保障管道安全和公共安全為目標(biāo)的安全責(zé)任體系和監(jiān)管體系，與中央關(guān)于建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制的要求相一致。在安委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，企業(yè)的主體責(zé)任，將管道規(guī)劃、選線、外部安保、安全監(jiān)管、應(yīng)急救援、事故查處等監(jiān)管職責(zé)明確劃分給相關(guān)部門，各負(fù)其責(zé)。不再籠統(tǒng)設(shè)立主管管道保護(hù)工作的部門。

2. 明確管道建設(shè)規(guī)劃、選址和廢棄處置由發(fā)改部門負(fù)責(zé)；路由許可和建立管道地役權(quán)制度由國土部門負(fù)責(zé)；管道工程與其他工程相交相遇關(guān)系處理由建設(shè)部門負(fù)責(zé)；預(yù)防和查處恐襲、打孔盜油、占壓、施工挖掘損壞管道等外部違法行為由公安部門負(fù)責(zé)；行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管由能源主管部門負(fù)責(zé)（從建立綜合運(yùn)輸監(jiān)管體系考慮，建議調(diào)整為交通運(yùn)輸管理部門負(fù)責(zé)）；應(yīng)急救援和事故查處由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。

3. 明確管道企業(yè)負(fù)責(zé)管道設(shè)計、施工和日常運(yùn)營維護(hù)，對保障管道本體安全負(fù)有主要責(zé)任，主動接受政府有關(guān)部門的監(jiān)管，自覺推行管道完整性管理規(guī)范，將主要精力放在內(nèi)部的安全運(yùn)行管理上。

4. 建立管道地役權(quán)制度。依據(jù)物權(quán)法規(guī)定辦理管道地役權(quán)登記，由國土部門組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，管道企業(yè)取得管道地下通過和檢測、維修作業(yè)等權(quán)利，并對土地權(quán)利人給予補(bǔ)償；土地權(quán)利人履行管道保護(hù)法規(guī)定的各項義務(wù)。

5. 在管道核心保護(hù)區(qū)（中心線兩側(cè)各5米）兩側(cè)設(shè)立管道保護(hù)帶（油管道20米、氣管道30米），設(shè)立安全咨詢區(qū)和應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域（不小于事故影響半徑）。在管道保護(hù)帶范圍內(nèi)禁止修建人口密集場所和危險化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營場所；在安全咨詢區(qū)修建上述場所，由建設(shè)單位進(jìn)行風(fēng)險評價，并經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)后方可建設(shè)。在高后果區(qū)應(yīng)設(shè)置應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域。

6. 在修訂法律的同時完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡快制定與法律配套的法規(guī)。

2018年第3期（總第40期）