本刊編輯部： 由中石油集團(tuán)公司啟動(dòng)的《關(guān)于石油天然氣管道保護(hù)法修訂相關(guān)重大問(wèn)題建議研究》課題通過(guò)評(píng)審，并被評(píng)為集團(tuán)公司軟科學(xué)研究?jī)?yōu)秀課題。課題充分吸收了國(guó)內(nèi)地方政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和一線員工的意見(jiàn)和建議，集思廣益、博采眾長(zhǎng)，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。參加研究的人員共有20多位，具有豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為課題研究作出了貢獻(xiàn)。本刊邀請(qǐng)部分課題組成員，就參加課題研究的體會(huì)和認(rèn)識(shí)進(jìn)行了座談。

徐 震  西部管道公司管道處工程科科長(zhǎng)、高級(jí)工程師

余東亮  西南管道公司技術(shù)中心副經(jīng)理、高級(jí)工程師

張 強(qiáng)  中石化新氣管道公司長(zhǎng)沙分部第三黨支部書記、工程師

鄭大海  西氣東輸管道公司管道科副科長(zhǎng)、工程師

徐震： 關(guān)于管道地下通過(guò)權(quán)利的問(wèn)題，是目前管道保護(hù)領(lǐng)域的一個(gè)難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重點(diǎn)，也是管道保護(hù)法、土地法、物權(quán)法等多部法律法規(guī)的結(jié)合部。本課題研究堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足實(shí)踐創(chuàng)新，深入管道沿線開(kāi)展調(diào)查，以實(shí)事求是的態(tài)度，為嘗試解決這一老大難問(wèn)題，開(kāi)展了非常有價(jià)值、有意義的探索，也為修訂《石油天然氣管道保護(hù)法》提供了科學(xué)依據(jù)和重要參考。

近幾年，因地方發(fā)展向管道要地的情況屢次發(fā)生。 2014-2016年，僅西部管道轄區(qū)內(nèi)，就發(fā)生鄯烏輸氣管道5處搬遷改線、澀寧蘭天然氣管道海東段4段52.4千米的管道改遷新建、甘肅省境內(nèi)蘭定輸氣管線出現(xiàn)未投產(chǎn)先改線情況。 2017年，因新疆機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路改擴(kuò)建等原因，先后造成西二、三線等9條管道改線或地區(qū)等級(jí)升級(jí)，給國(guó)家和企業(yè)都造成了不必要的損失，也影響了國(guó)家油氣大動(dòng)脈的安全運(yùn)行。

本人作為課題組成員，參加了課題組赴張掖市的相關(guān)調(diào)研和課題討論。實(shí)地調(diào)研管道通過(guò)地下對(duì)地面農(nóng)作物生長(zhǎng)的影響，聽(tīng)取了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)和參加調(diào)研的領(lǐng)導(dǎo)、專家的意見(jiàn)。對(duì)如何解決當(dāng)前矛盾達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，建立管道地役權(quán)制度，平衡和處理好管道經(jīng)過(guò)土地的利益補(bǔ)償問(wèn)題。為此我有以下幾點(diǎn)建議。

第一，作為管道企業(yè)，要積極支持有關(guān)部門組織修訂管道保護(hù)法和制定管道保護(hù)地方條例，并可在以下幾方面通過(guò)管理措施，合理降低和有效解決“管地矛盾”。

一是優(yōu)化管道建設(shè)模式。建議管道建設(shè)由目前建管分離改成建管合一模式，由業(yè)主、建設(shè)方和村委會(huì)（農(nóng)戶）簽訂地役權(quán)合同，政府可以作為獨(dú)立公正的第三方或監(jiān)督方，全程參與。二是合理預(yù)提費(fèi)用。在管道建設(shè)期預(yù)提地役權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，合理降低管道運(yùn)營(yíng)期的成本。三是盡快實(shí)施分稅制，反哺管道沿線地區(qū)，與當(dāng)?shù)卣�府建立緊密的“責(zé)任共同體”和“利益共同體”。

第二，作為地方政府，要盡快出臺(tái)管道保護(hù)地方法規(guī)，加快形成社會(huì)法治環(huán)境。

一是落實(shí)管道保護(hù)屬地監(jiān)管責(zé)任，與管道企業(yè)一起共同加強(qiáng)管道保護(hù)法律法規(guī)宣傳教育。二是客觀評(píng)估管道地下通過(guò)權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題。要因地施策，因管施策，按照“企業(yè)主內(nèi)，政府主外，企地雙贏”的原則，與管道企業(yè)共同依法合規(guī)地解決管道地下通過(guò)與土地權(quán)利人權(quán)益的平衡問(wèn)題。

第三，管道沿線村委會(huì)和農(nóng)戶作為管道上方“一畝三分地”的主人，在合理訴求自己權(quán)利的同時(shí)，要切實(shí)遵守管道保護(hù)法的規(guī)定，不在管道保護(hù)核心區(qū)范圍內(nèi)從事危害管道安全和公共安全的行為，盡到公民應(yīng)盡的責(zé)任。

余東亮： 本課題所開(kāi)展的建立管道通過(guò)權(quán)(地役權(quán))法律制度的專題研究，有很強(qiáng)的針對(duì)性。油氣管道線路建成后長(zhǎng)期敷設(shè)于地下，地下空間的“長(zhǎng)期”利用已是不爭(zhēng)事實(shí)。但管道企業(yè)向土地權(quán)利人支付的賠償主要是建設(shè)期臨時(shí)用地費(fèi)用，沒(méi)有充分考慮管道長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)對(duì)管道上方一定范圍內(nèi)土地使用功能的限制和影響。土地權(quán)利人認(rèn)為補(bǔ)償不合理，在管道需要維搶修改造時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)配合不力、要價(jià)過(guò)高甚至阻工、占?jí)汗艿赖�，從而�?dǎo)致不能及時(shí)開(kāi)展維搶修，影響管道隱患治理和運(yùn)行安全。因此，課題抓住建立管道通過(guò)權(quán)制度(地役權(quán))這一關(guān)鍵點(diǎn)，保障管道企業(yè)和土地權(quán)利人雙方合法權(quán)益，意義重大。

本課題的主要成果有兩點(diǎn)。

一是分析了建立管道地下通過(guò)權(quán)

(地役權(quán))制度的可行性。通過(guò)分析管道地下通過(guò)權(quán)(地役權(quán))與地下建設(shè)用地使用權(quán)、相鄰權(quán)、地役權(quán)之間的關(guān)系，根據(jù)現(xiàn)有法律依據(jù)以及已有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，得出了可在《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)法律框架下予以解決的結(jié)論。

二是探討了管道地役權(quán)制度建立的相關(guān)內(nèi)容。包括管道地役權(quán)的法律界定、合同簽訂的必要性及簽訂內(nèi)容的必要條款、雙方的權(quán)利義務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍與年限，以及管道地役權(quán)的登記、轉(zhuǎn)移和消滅的相關(guān)事宜。同時(shí)，為促進(jìn)管道地役權(quán)制度的有效運(yùn)行，提出了管道建設(shè)規(guī)劃應(yīng)依法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃等六項(xiàng)建議，指出管道地役權(quán)制度的建立，需要政府部門、管道企業(yè)和土地權(quán)利人共同合作，以及相關(guān)制度的同步完善。

以上研究成果將為推動(dòng)《石油天然氣管道保護(hù)法》的修訂提供重要依據(jù)，將成果應(yīng)用于實(shí)踐，還需要政企共同努力。

首先，基于研究成果，管道企業(yè)和政府部門應(yīng)共同加快推進(jìn)《石油天然氣管道保護(hù)法》的修訂工作，促進(jìn)管理體制機(jī)制的完善，明確管道通行權(quán)在管道長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中應(yīng)受到法律保護(hù)，明確土地權(quán)利人為確保管道長(zhǎng)期運(yùn)行以及日常維護(hù)開(kāi)展自身利益受損時(shí)應(yīng)得到何種標(biāo)準(zhǔn)的賠償。理順管道企業(yè)、各級(jí)政府職能部門以及土地權(quán)利人在管道保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，力爭(zhēng)界面清晰，有法可依，有章可循。調(diào)動(dòng)公眾參與管道保護(hù)的積極性，簽訂合同，依法辦事，獎(jiǎng)懲結(jié)合，促進(jìn)管道保護(hù)工作的穩(wěn)健開(kāi)展。

其次，需要努力提升管道企業(yè)人員的法律意識(shí)，加強(qiáng)法制觀念。與地方職能部門聯(lián)合開(kāi)展形式多樣的法制宣傳和文化建設(shè)，對(duì)部分管道保護(hù)法條款進(jìn)行細(xì)化解釋，通俗易懂，責(zé)權(quán)明晰，爭(zhēng)取群眾最大程度的支持，尤其是在糾紛出現(xiàn)時(shí)應(yīng)有暢通渠道進(jìn)行訴求和解決，避免矛盾累積。在管道建設(shè)及運(yùn)行管理方面，可加強(qiáng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接，盡量避開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)和高后果區(qū)，通過(guò)設(shè)立管道保護(hù)帶確保管道和周邊安全等。

張強(qiáng)： 油氣管道建設(shè)離不開(kāi)土地。由于我國(guó)至今沒(méi)有設(shè)立管道地下通過(guò)權(quán)的法律制度，因此，長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞管道敷設(shè)用地權(quán)利和農(nóng)民使用土地的權(quán)利產(chǎn)生了許多矛盾，在新氣管道開(kāi)工建設(shè)期間企業(yè)也遇到不少因土地矛盾帶來(lái)的困難和問(wèn)題，需要花費(fèi)大量精力和財(cái)力解決。

開(kāi)展管道通過(guò)權(quán)研究，從大的方面講，是全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)的基本方略，推進(jìn)管道保護(hù)法治建設(shè)。從小的方面講，是為了加快油氣管道建設(shè)，保障管道運(yùn)行的安全。課題研究著眼于責(zé)權(quán)利的均衡與協(xié)調(diào)，既考慮到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，也考慮到農(nóng)民作為土地權(quán)利人的利益訴求。通過(guò)制度的建立，可以簡(jiǎn)化管道建設(shè)方與地方政府之間辦理前期要件的手續(xù)，縮短油氣管道建設(shè)周期，降低管道長(zhǎng)期運(yùn)行成本。通過(guò)訂立合同，使政府、企業(yè)、農(nóng)民知道并履行自己的權(quán)利和義務(wù)，有利于建立保障管道運(yùn)行安全的長(zhǎng)效機(jī)制�？梢哉f(shuō)這項(xiàng)研究為地方政府、管道企業(yè)和土地權(quán)利人之間架起了溝通、協(xié)調(diào)、權(quán)益平衡和實(shí)現(xiàn)多贏的橋梁。

該課題研究成果，為平衡《土地管理法》《石油天然氣管道保護(hù)法》和《物權(quán)法》三者之間的關(guān)系，解決管道敷設(shè)用地“臨時(shí)使用、長(zhǎng)期占用”的矛盾，完善相關(guān)方利益關(guān)系理清了思路。課題研究還對(duì)實(shí)行管道地役權(quán)設(shè)計(jì)了具體內(nèi)容，提高了可操作性。

為了發(fā)揮課題成果的作用，首先要提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想。按照習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的重要指示精神指導(dǎo)管道保護(hù)工作。地方和企業(yè)要制定和完善管道保護(hù)管理體制，明確職責(zé)與法律責(zé)任，逐級(jí)制定考核制度，定期檢查落實(shí)各級(jí)管道保護(hù)工作。

其次要加快法律法規(guī)修訂，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前管道建設(shè)用地政策存在嚴(yán)重缺陷的問(wèn)題，應(yīng)盡快研究推行管道地役權(quán)登記制度，可以先試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)。建議國(guó)家有關(guān)部門和各省加快修法和立法，采納吸收相關(guān)研究成果，探索管道地役權(quán)在實(shí)際中的運(yùn)用。建議管道建設(shè)時(shí)對(duì)土地權(quán)益人的賠付標(biāo)準(zhǔn)，按照農(nóng)作物、林地和管道建設(shè)臨時(shí)、永久性用地時(shí)間長(zhǎng)短等各地制定統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善補(bǔ)償機(jī)制，使土地權(quán)益人的利益和管道企業(yè)的權(quán)益得到保障。

鄭大海： 《管道保護(hù)法》的頒布實(shí)施為管道安全運(yùn)行提供了法治保障。但在管道保護(hù)工作實(shí)踐中，當(dāng)管道企業(yè)與管道沿線土地權(quán)利人發(fā)生利益沖突時(shí)，尚缺乏具體可操作的解決辦法，因此亟待修訂完善。黨的十九大報(bào)告指出“要深化依法治國(guó)實(shí)踐，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義�！遍_(kāi)展管道地役權(quán)等方面的研究，將為修訂管道保護(hù)法做好必要的準(zhǔn)備，也是為了更好地保障管道企業(yè)和沿線人民群眾的利益。

課題深入分析了國(guó)內(nèi)相關(guān)法律關(guān)于管道通過(guò)權(quán)的規(guī)定，研究借鑒國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述了建立管道地役權(quán)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性，給出了通過(guò)建立管道地役權(quán)來(lái)解決管道建設(shè)期“臨時(shí)用地”與管道運(yùn)行期“永久占用”的突出矛盾的具體解決程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等配套辦法。研究成果從修法的高度協(xié)調(diào)各方行為，從國(guó)家法律層面完善利益補(bǔ)償機(jī)制，使各級(jí)政府協(xié)調(diào)處理管道用地矛盾糾紛問(wèn)題時(shí)的依據(jù)更加充分，工作效率更高。同時(shí)，管道企業(yè)與沿線土地使用者的矛盾糾紛和故意破壞管道違法犯罪案件數(shù)量也將會(huì)減少，管道占?jí)�、第三方損壞等發(fā)生頻率勢(shì)必降低，有利于改善管道企業(yè)與沿線政府部門、土地使用者的關(guān)系，保障管道日常安全巡護(hù)、運(yùn)行維修、應(yīng)急搶險(xiǎn)等工作順暢進(jìn)行，構(gòu)建更具群眾基礎(chǔ)的管道保護(hù)體系。

通過(guò)明確管道地役權(quán)，合理補(bǔ)償因管道建設(shè)導(dǎo)致的沿線土地利用受限、價(jià)值降低的損失，有利于緩解管道建設(shè)用地與城市規(guī)劃建設(shè)的矛盾沖突，將有利于調(diào)動(dòng)非直接受益地區(qū)建設(shè)和保護(hù)管道的積極性。

要在實(shí)際工作中探索運(yùn)用好課題成果，一是建議將研究成果應(yīng)用于管道保護(hù)法修訂和地方條例制定，將大家都比較關(guān)心的管道通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制用法律的形式固定下來(lái)；二是政府和企業(yè)加強(qiáng)管道地役權(quán)宣傳，使土地權(quán)益者了解，通過(guò)簽訂地役權(quán)合同和確權(quán)登記，每年可以“獲取收益”，同時(shí)應(yīng)當(dāng)履行的管道保護(hù)義務(wù)；三是地役權(quán)合同明確雙方權(quán)利和義務(wù)，包括規(guī)定管道企業(yè)對(duì)管道進(jìn)行巡護(hù)、檢測(cè)、維修、搶修等作業(yè)，按照政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地權(quán)利人給予補(bǔ)償。加強(qiáng)管道設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)和消除安全隱患，嚴(yán)格遵守有關(guān)生態(tài)保護(hù)、植被恢復(fù)等規(guī)定，營(yíng)造管道保護(hù)良好社會(huì)氛圍等。土地權(quán)利人對(duì)管道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)影響土地使用情況有知情權(quán)，有權(quán)力基于管道地役權(quán)獲得合理補(bǔ)償，同時(shí)明了在管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)不得從事管道保護(hù)法禁止的行為，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。維護(hù)管道標(biāo)識(shí)，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害和違章占?jí)�、施工挖掘活�?dòng)等影響管道安全的行為，及時(shí)向管道企業(yè)報(bào)告。

2018年第1期（總第38期）