吳錦強  西部管道公司安全副總監(jiān)、總經(jīng)理助理、管道處（保衛(wèi)處）處長

木合塔爾•玉素甫  西部管道烏魯木齊輸油氣分公司副經(jīng)理

慕進(jìn)良  西部管道塔里木輸油氣分公司副經(jīng)理

何 剛  西部管道獨山子輸油氣分公司副經(jīng)理

馬春陽  西部管道甘肅輸油氣分公司副經(jīng)理

郁 征  西部管道酒泉輸油氣分公司副經(jīng)理

高學(xué)峰  西部管道蘭州輸氣分公司副經(jīng)理

吳錦強（主持人） ：石油天然氣管道保護(hù)法于2010年6 月25日經(jīng)十一屆全國人大常委會第十五次會議審議通過，10 月1日起實行。法律頒布實施5 年來，對于保障我國石油天然氣管道輸送安全，維護(hù)國家能源安全和公共安全，促進(jìn)油氣管道運輸和社會其他各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的意義（發(fā)揮了積極作用）。西部管道公司廣大干部員工認(rèn)真學(xué)法、守法、用法，履行法律賦予的責(zé)任與義務(wù)，保障了國家能源大動脈的安全暢通，管道保護(hù)法已經(jīng)成為我們開展管道保護(hù)、保衛(wèi)工作重要的法律武器。

何剛：我們在實踐中體會到，管道保護(hù)法的實施提升了管道保護(hù)工作的地位，為管道保護(hù)提供了強有力的法律支持。開展管道保護(hù)工作必須有法可依、有法必依。

管道保護(hù)法明確了政府、企業(yè)及社會各有關(guān)部門的責(zé)任，為建立管道保護(hù)管理機制奠定了基礎(chǔ)。管道保護(hù)離不開地方政府及社會各界的支持與理解，而達(dá)成共識的基點就是管道保護(hù)法。

管道保護(hù)法還明確了危害管道安全應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，細(xì)化了禁止危害管道安全的行為， 增加了對違法修建的建筑物進(jìn)行拆除的具體規(guī)定，這在一定程度上提高了管道占壓清理的可操作性。

高學(xué)峰：作為我國第一部保護(hù)特定設(shè)施的專門法律，管道保護(hù)法首次從法律角度規(guī)定了石油天然氣管道有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，理清了管道活動中的有關(guān)法律關(guān)系，規(guī)定了管道保護(hù)措施， 明確了各相關(guān)方的責(zé)任。有幾個突出特點：一是強調(diào)管道企業(yè)是維護(hù)管道安全的主要責(zé)任人，明確了管道企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。二是明確了政府及有關(guān)部門的管道保護(hù)責(zé)任。三是維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)按管道建設(shè)時土地的用途給予補償。

慕進(jìn)良：管道保護(hù)法實施5年來，分公司員工在學(xué)法、知法、守法、用法方面得到了質(zhì)的提升，在管道日常管理工作中能夠積極、主動做到“合法建設(shè)、守法運行、依法保護(hù)”。在青島“11.22”輸油管道爆炸事故后， 管道員工更加認(rèn)識到了法律的威嚴(yán)和責(zé)任的重大，在對外協(xié)調(diào)和日常工作中，注重以法律為依據(jù)，每項工作的每個步驟都重依據(jù)、留痕跡，重預(yù)防、求實效， 有效履行了管道員工應(yīng)盡的法律責(zé)任與義務(wù)。

郁征：輸油氣管道除了涉及企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營外，還與老百姓的日常生活密切相關(guān)。因此， 管道保護(hù)至關(guān)重要。管道保護(hù)法明確了政府有關(guān)部門的管道保護(hù)職責(zé)，強化了管道企業(yè)在管道建設(shè)、巡護(hù)、檢測、維修及安全監(jiān)測等方面的義務(wù)和責(zé)任，規(guī)定了管道與其他建設(shè)工程相遇時的處理原則和程序，嚴(yán)格禁止在管道沿線從事危害管道安全的違法行為。實施5年來，廣大員工通過學(xué)習(xí)掌握，在處理違章占壓和第三方施工等外部安全隱患時，能夠熟練運用法律條款進(jìn)行處理， 有力維護(hù)了管道正常運行。這部法律既是管道安全重要保障，也是衡量各級干部、廣大員工是否依法辦事、依法治企的標(biāo)桿。應(yīng)該說，該法的實施對加強管道保護(hù)，維護(hù)國家能源安全，改善民生，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

木合塔爾•玉素甫：在管道保護(hù)法實施的5年中，我們依靠法律制止了大量的違法占壓，避免了多起事故的發(fā)生。管道沿線的政府、企業(yè)、居民也從不理解管道保護(hù)工作，到主動要求參與管道安全管理，逐步形成了“管道保護(hù)，人人有責(zé)”的良好氛圍，管道安全也日益成為公眾關(guān)注的焦點。管道保護(hù)法在給我們帶來執(zhí)法依據(jù)的同時，也賦予了我們更多的社會責(zé)任，如何利用好法律，如何履行好法律規(guī)定的責(zé)任，是管道企業(yè)需要認(rèn)真思考和解決的問題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及輸油氣管網(wǎng)的擴(kuò)大，管道保護(hù)與城市規(guī)劃的矛盾日益突出，相應(yīng)地保護(hù)管道安全的責(zé)任和任務(wù)越來越繁重，管道保護(hù)法的地位越來越重要。

吳錦強：當(dāng)前在法律實施中還存在一些突出問題，如管道保護(hù)管理體制沒有得到完全理順，央企和地方的責(zé)任界定不清，各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任還未得到完全落實，法律規(guī)定的一些條款過于原則等等，這些都會影響到法律實施的效果。

慕進(jìn)良：一是在管道建設(shè)用地方面，石油天然氣管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，嚴(yán)禁管道線路中心線兩側(cè)5米地域范圍內(nèi)種植深根植物、挖塘、蓋房、排放腐蝕性物質(zhì)以及修建其他建筑、構(gòu)筑物等。但因管道建設(shè)時只有臨時性征地，未取得土地永久使用權(quán)，加之土地法、物權(quán)法規(guī)定， 取得土地使用權(quán)的戶主有權(quán)利合法使用所屬土地，所以造成管道核心保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)危害管道安全的行為屢禁不止，甚至沿線百姓為取得補償蓄意在管道上方種植樹木。建議國家將管道中心線兩側(cè)5米范圍土地使用權(quán)征收， 以此杜絕危害管道安全現(xiàn)象的發(fā)生。

二是當(dāng)發(fā)生違法侵占、侵害輸油氣管道現(xiàn)象時，管道企業(yè)作為責(zé)任單位因沒有行政執(zhí)法權(quán)， 存在維權(quán)難、清理難、隱患消除難的情況，建議將油氣管道外部安保、占壓清理等責(zé)任明確劃分到地方政府，使法律得到有效執(zhí)行。

馬春陽：管道保護(hù)法由于部分條款過于籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在認(rèn)識不一、難以操作等問題，急需研究制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的實施細(xì)則。具體來說， 主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是管道保護(hù)沒有形成自上而下統(tǒng)一的監(jiān)管體系。管道保護(hù)法雖明確了能源主管部門為管道保護(hù)主管部門，但目前甘肅省由工信部門牽頭負(fù)責(zé)，工信部門沒有執(zhí)法權(quán)，遇到占壓等難題，不能進(jìn)行行政執(zhí)法，管理工作比較被動。

二是管道建設(shè)用地性質(zhì)亟需明確。管道建設(shè)參照臨時用地標(biāo)準(zhǔn)給予補償，由于管道埋設(shè)后影響土地使用，管道企業(yè)與沿線農(nóng)戶的矛盾越來越大，地方要求永久征用管道用地或給予經(jīng)濟(jì)補償，致使管道管理難度加大。

三是管道保護(hù)法部分條款比較原則，在實際工作中很難執(zhí)行。如對于深根植物的界定，地方政府與企業(yè)認(rèn)識不一致，應(yīng)由政府主管部門牽頭組織專家研究制定一個標(biāo)準(zhǔn)，以方便操作。新建居民小區(qū)、醫(yī)院、車站、學(xué)校等人群密集場所與油氣管道的安全距離，因為新修訂的輸油（氣）管道工程設(shè)計規(guī)范中無相關(guān)規(guī)定，需要予以明確。

四是管道保護(hù)法存在執(zhí)行不嚴(yán)、處罰落不實的問題。不管誰的責(zé)任，基本都是要求管道企業(yè)負(fù)擔(dān)費用。僅靠上級督辦、層層協(xié)調(diào)，效率低、成本高。

五是地方政府專門制定了管道保護(hù)工作規(guī)則，明確了各部門的職責(zé)，但沒有可操作性的的獎懲辦法，在實際工作中存在上緊下松的情況，很難落到實處。

何剛：影響法律實施的因素有以下三個方面：

一是在推進(jìn)管道保護(hù)工作中企業(yè)和地方的責(zé)任界定不清， 一些地方的管理及執(zhí)法部門不明確，而且從全國來看，存在管道主管部門不一致和不在一條管理線上的情況，這些都給我們開展工作帶來困難和不便。

二是管道地下通過權(quán)受法律保護(hù)的力度還不夠，目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的速度很快， 但在快速發(fā)展過程中對土地規(guī)劃和利用的矛盾比較突出，由于各方利益不一致產(chǎn)生的糾紛也不少，但管道保護(hù)法對如何理順管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系沒有作出明確規(guī)定。

三是管道保護(hù)法對較嚴(yán)重的第三方破壞或違法占壓等尚不構(gòu)成犯罪的行為沒有給出具體的違法處罰措施，也沒有明確統(tǒng)一的執(zhí)法部門，只是規(guī)定依法給予治安管理處罰，處罰沒有規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)可依，容易出現(xiàn)處理失當(dāng)?shù)那闆r。

高學(xué)峰：存在土地補償標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。管道保護(hù)法第二十九條至三十五條對管道周邊土地利用行為進(jìn)行了約束，土地所有人和使用人對此非常敏感， 補償標(biāo)準(zhǔn)成為用地矛盾的焦點。雖然管道保護(hù)法第十四條、第二十七條規(guī)定了需要管道企業(yè)補償或賠償?shù)那樾�，但并未對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍作明確的規(guī)定。

在實際工作中，常常會聽到群眾說這樣的話：土地是我的， 你們憑什么不讓我蓋房子、種樹。因此，建議在地方立法中對補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍作出明確規(guī)定。

郁征：依據(jù)土地法和物權(quán)法規(guī)定，管道途經(jīng)農(nóng)田地段的土地使用權(quán)歸農(nóng)戶。近年來，出現(xiàn)管道上方種植小麥大面積減產(chǎn)的情況，但又無相應(yīng)賠償，農(nóng)戶只有種植果樹、育苗等保障經(jīng)濟(jì)收入。如果為保障管道安全強行清理勢必激化矛盾，造成社會不穩(wěn)定。

木合塔爾•玉素甫：雖然管道保護(hù)法給我們的工作提供了有力保障，但在具體實施過程中我認(rèn)為還存在以下幾點問題：

一是法律規(guī)定的管道保護(hù)部門不清晰，沒有形成統(tǒng)一的管理部門，在我們需要維權(quán)時不知道該找哪些部門，這個問題越到基層政府越突出。

二是管道通過土地時只取得了土地他項權(quán)，甚至管道通過農(nóng)民的宅基地，也只是進(jìn)行了三年的青苗補償或一次性占地補償， 給以后管道保護(hù)造成困難。比如，在宅基地內(nèi)蓋房子、在農(nóng)地上種樹育苗、在林廠內(nèi)種植防風(fēng)林等，我認(rèn)為主要原因是法律的不健全和管道路由選設(shè)不合理。從長遠(yuǎn)來看，上述問題的解決不能僅靠行政手段和簡單說教，更需要對法律進(jìn)行完善。

三是部分條款存在量刑不明確或量刑過輕的情況。我們遇到最多的就是光纜被第三方施工損壞了怎么依靠法律解決、管道被惡意占壓了怎么依靠法律清理等，雖有法律但不知道該如何處置違法行為成為工作中的尷尬問題。如今，管道法已經(jīng)實施5年了， 應(yīng)該根據(jù)社會的發(fā)展和形勢的變化，及時對部分條款進(jìn)行修訂。

吳錦強：法律的生命在于實施， 法律的權(quán)威也在于實施。近年來各分公司不斷加強和完善法律實施，如依法清理違章占壓，預(yù)防第三方施工挖掘傷害，制定事故應(yīng)急預(yù)案， 開展事故演練，加強巡護(hù)隊伍建設(shè)，開展法律宣傳，推進(jìn)央地合作等等，取得了突出的成績，但同時還有不少需要改進(jìn)和提高的地方。

郁征：隨著城鄉(xiāng)建設(shè)速度加快，管道保護(hù)僅發(fā)揮企業(yè)自身力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須緊緊依靠地方各級政府。目前有些地方在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)時，政府不同職能部門之間互不通氣，造成管道建設(shè)用地的用途一再改變， 出現(xiàn)新區(qū)、新建項目包圍管道的情況，給管道安全留下了嚴(yán)重隱患。我覺得管道保護(hù)法的貫徹更應(yīng)該從源頭抓起，嚴(yán)格落實后建服從先建的原則。這樣，在處理違法占壓、第三方施工破壞等問題時，才能做到依法依規(guī)。管道巡護(hù)要加強隊伍和制度建設(shè)，要明確基層單位的管理職責(zé)。每周對所轄管道開展兩次正式抽查， 每天對GPS巡線系統(tǒng)逐一抽查， 抽查結(jié)果要形成基礎(chǔ)資料，并明確獎懲措施。

何剛：主要應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：

一是依法解決外部安全隱患。不能一味靠經(jīng)濟(jì)補償，要學(xué)會運用法律訴訟解決問題。今年3月，64團(tuán)11連農(nóng)戶翟某在管道上方種植楊樹，多次制止無效后，分公司決定通過法律途徑解決。翟某得知后，同意明年春天無條件將占壓樹木自行移除，并與分公司簽訂協(xié)議，如違約除將被強行移除，所有后果翟某承擔(dān)。

二是創(chuàng)新管道保護(hù)思路。對歷史遺留下來的管道占壓，一時難以徹底解決，可以先采取物理隔離、監(jiān)控等暫時性削減和控制風(fēng)險，然后通過積極協(xié)調(diào)、溝通，依靠政府支持最終徹底解決。分公司對獨-703線成品油線通過奎屯市管段，就是采取這種方法進(jìn)行綜合治理的，先采取隔離措施有效防止周邊對管道保護(hù)范圍進(jìn)行“蠶食”，然后協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門，將該管廊帶規(guī)劃建設(shè)為公共綠地。

三是主動做好宣傳解釋工作。今年分公司管道轄區(qū)增加了新建可克達(dá)拉市、胡楊河市、霍爾果斯市等重大項目。分公司變被動為主動，積極走訪相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)部門，了解規(guī)劃建設(shè)情況，匯報管道線路走向和安全保護(hù)要求，收到了事半功倍的效果。

四是科學(xué)評估各類占壓物對管道的影響。比如，哪些植物根系會影響管道安全，我們可以采取請教專家、查閱資料和開挖驗證等方式，科學(xué)判斷其對管道防腐層的影響并采取相應(yīng)措施。比如北疆地區(qū)大面積種植的枸杞， 經(jīng)開挖驗證，根系深度不到50厘米，到達(dá)不了管道本體。如果采取一刀切清理，不但浪費大量資金，而且還影響群眾的收入。

慕進(jìn)良：應(yīng)該從以下三個方面加強和改進(jìn)：

一是地方政府對油氣管道的保護(hù)重視程度明顯提升，但建議在法律層面明確以政府作為防止第三方破壞的主體，加大執(zhí)法力度，有效震攝妨害管道安全的各類違法犯罪行為。

二是管道企業(yè)應(yīng)加大法律的宣傳力度，主動與當(dāng)?shù)卣�府�?lián)合開展普法活動，進(jìn)一步提高沿線干部群眾的遵法守法意識。

三是管道企業(yè)要加強事故搶修專業(yè)人員的能力素質(zhì)培訓(xùn)，既要開展針對特殊環(huán)境（如沼澤、水域、隧道及惡劣天氣條件）下的日常演練，又要結(jié)合地方特殊設(shè)備和資源開展協(xié)作演練，做到資源共享和整合，使人員優(yōu)勢和設(shè)備效能得到充分發(fā)揮和提升。

木合塔爾•玉素甫：確保管道安全受控是管道保護(hù)工作的最終目的。應(yīng)該做好以下四個方面的工作：

要加強自身能力建設(shè)。這些能力包括風(fēng)險辨識能力、風(fēng)險管控能力、應(yīng)急處置能力等。

要加強與地方政府的溝通交流。要了解政府的長遠(yuǎn)建設(shè)規(guī)劃，以避免城鄉(xiāng)建設(shè)造成新的管道隱患。應(yīng)主動爭取政府的支持，將管道安全監(jiān)管列入政府日常工作，引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視。

要與管道沿線的居民、企事業(yè)單位交朋友。對矛盾不躲、不等、不拖，才是化解矛盾最好的辦法。我認(rèn)為，管道保護(hù)也需要打一場“人民戰(zhàn)爭”，只有獲得公眾的支持和理解，管道保護(hù)工作才能越開展越順。

要通過技術(shù)手段來保證管道本體安全。本體安全是根本。通過進(jìn)行定期檢測和維護(hù)，減少管道自身的“健康”隱患。◢

《管道保護(hù)》2015年第4期（總第23期）