編輯部： 當(dāng)前管道企業(yè)管理體制機(jī)制，能否適應(yīng)資產(chǎn)完整性管理的需要？請各位談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

吳志平  中石油股份天然氣與管道分公司管道處處長

張對紅  中石油管道建設(shè)項目經(jīng)理部技術(shù)處處長

幺惠全  中石油西氣東輸管道公司總經(jīng)理助理、管道處處長

馮慶善  中石油管道公司完整性管理中心主任

陸 忠  中石油北京天然氣管道公司管道處處長

楊永和  中石油西部管道公司管道處處長

路書博  中石化銷售華北分公司濟(jì)南管理處處長助理

吳志平： 管道完整性管理是當(dāng)今世界上較為先進(jìn)的管道管理方法，是一種以預(yù)防為主的管理模式。主要通過對管道面臨的風(fēng)險因素進(jìn)行識別和評價，并針對性地實施風(fēng)險減緩措施，將風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍內(nèi)，使管道始終處于可控狀態(tài)，預(yù)防事故發(fā)生，保證管道安全經(jīng)濟(jì)地運行。完整性管理的內(nèi)容是以風(fēng)險提前防控為核心，而傳統(tǒng)的管道安全生產(chǎn)管理多為被動的事后響應(yīng)，在管道資產(chǎn)規(guī)模不大的情況下，兩種管理方法沒有明顯的優(yōu)劣，但對于規(guī)模較大的管道系統(tǒng)而言，完整性管理可以有效地提高管道維護(hù)資源的使用效率，取得最佳的風(fēng)險控制效果。

我們知道，量化的風(fēng)險是失效概率與失效后果的乘積，衡量特定管道段的風(fēng)險大小要同時考量上述兩個因子。然而，在我們現(xiàn)行的管理體制中，安全責(zé)任判定通常只考慮事故后果的嚴(yán)重程度，從而導(dǎo)致管理者在實施完整性管理過程中過分強調(diào)失效的后果的嚴(yán)重程度，而忽視對失效可能性的理性判斷，最終將有限的維護(hù)資金盲目投入到較低風(fēng)險的管段（極低失效概率X較高失效后果），降低了完整性管理的效能。完整性管理方法正確地運用，需要科學(xué)合理地建立風(fēng)險可接受標(biāo)準(zhǔn)，對政府和企業(yè)管理者而言，確定標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)風(fēng)險的確需要一股勇氣，更需要機(jī)制的配合。

馮慶善： 管道完整性管理和資產(chǎn)完整性管理可能在概念上存在一定的區(qū)別。

管道完整性管理是一種預(yù)防為主的管理理念，基于對管道數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)，通過風(fēng)險評價、內(nèi)外檢測等技術(shù)手段，識別出管道可能存在的風(fēng)險和缺陷，及時進(jìn)行風(fēng)險預(yù)控和缺陷維修，避免事故的發(fā)生。這是一個基于預(yù)防事故體系下的管理模式，使得管道管理各項決策和維修更有依據(jù)、有針對性，新的管理模式，必然對傳統(tǒng)的管理方式和方法帶來影響。管道分公司通過近年來的探索，首先在國內(nèi)成立了專門的部門管理公司完整性管理的相關(guān)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了管道系統(tǒng)的風(fēng)險評價和缺陷診斷，提高了對管道的認(rèn)知深度，避免了大量隱患發(fā)展至事故，效果顯著。在這個過程中，分公司整體在基于完整性管理結(jié)論的投資計劃管理、風(fēng)險管理、工藝運行、管道維修管理和應(yīng)急管理等都發(fā)生了相應(yīng)的變化，應(yīng)該說當(dāng)前管道分公司的管理現(xiàn)狀適應(yīng)了管道完整性管理的需求。

路書博： 我感到石化系統(tǒng)現(xiàn)有的管道管理機(jī)制還有待于改進(jìn)和完善。

多年來，天然氣、原油、成品油三種不同介質(zhì)的長輸管道，從建設(shè)到運行，分別由三個不同板塊的企業(yè)進(jìn)行管理。雖然輸送工藝基本相同，但從路由規(guī)劃到日常管理都有一定差別，這主要是因為不同板塊的企業(yè)管理體制、機(jī)制和理念的不同，使長輸管道的管理水平和安全狀態(tài)存在著差異，潛藏著不同程度的安全隱患。同時也增加了企業(yè)與政府協(xié)調(diào)的難度。

建議整合系統(tǒng)內(nèi)三種不同介質(zhì)的長輸管道企業(yè)管理模式，實行“高層設(shè)計、分級管理”，整合資源、統(tǒng)一立項、規(guī)劃和管理，以此增強管道企業(yè)的核心競爭力和執(zhí)行力，理順長輸管道企業(yè)管理體制，強化績效管理考核機(jī)制，節(jié)省資源，同時也有利于企業(yè)與政府的協(xié)調(diào)、溝通。

陸忠： 從北京天然氣公司的情況看，管道管理和資產(chǎn)完整性管理基本相適應(yīng)。

公司建立QHSE管理體系和應(yīng)急管理體系，強化風(fēng)險評價與控制，推進(jìn)三基工程和管理提升，落實安全環(huán)保責(zé)任，保證了管道安全平穩(wěn)運行，為資產(chǎn)完整性管理夯實了基礎(chǔ)。

近幾年隨著管道沿線地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，管道周邊環(huán)境也有較大改變，鐵路、公路、廠區(qū)、煤礦、砂場、養(yǎng)殖大棚、管道等建設(shè)項目逐年增加，加之汛期降雨易引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，給管道線路完整性管理造成不利影響。我們實行管道沿線維護(hù)站駐守分段管理，采取維護(hù)站人員車輛巡檢、巡線工徒步巡檢以及飛機(jī)巡檢，消除了管道巡檢盲區(qū)，做到安全隱患能夠第一時間被發(fā)現(xiàn)。通過每年春季水工、汛期水毀工程以及公司維修計劃項目等風(fēng)險預(yù)控及消減措施，及時消除或控制了管道風(fēng)險，保證了管道運行安全。

幺惠全： 現(xiàn)有完整性管理主要有三種模式：管理咨詢模式、專業(yè)機(jī)構(gòu)模式、管道企業(yè)全員參與的管道完整性管理模式。

前兩種模式不能完全滿足大型管道企業(yè)點多、線長、第三方施工和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的管理需要。全員參與的管道完整性管理體制為管道企業(yè)通過培訓(xùn)、現(xiàn)場講解等方式培養(yǎng)一大批專職的管道管理人員，使其具有管道管理的專業(yè)水平和現(xiàn)場實際操作的能力。西氣東輸主要采取了全員參與的管道完整性管理模式，輔以管理咨詢機(jī)構(gòu)提供技術(shù)咨詢、專業(yè)機(jī)構(gòu)為管道進(jìn)行本體缺陷完整性評價，以準(zhǔn)確給出管道的缺陷類型和位置。就目前的管理經(jīng)驗而言，這種模式能十分有效并較好地適應(yīng)資產(chǎn)完整性管理的需要。

楊永和： 西部管道公司由管道部門牽頭資產(chǎn)完整性管理，并負(fù)責(zé)實施管道完整性管理，生產(chǎn)運行部門則負(fù)責(zé)站場完整性管理。經(jīng)過幾年的運行看，現(xiàn)有管理體制基本能夠適應(yīng)資產(chǎn)完整性管理的需要。

北美國家的交通部門強制要求管道企業(yè)開展資產(chǎn)完整性管理。企業(yè)由一名高級副總裁直接負(fù)責(zé)資產(chǎn)完整性管理業(yè)務(wù)，完整性管理部門級別高，其制定的計劃具有決定權(quán)，其他部門要為計劃的落實創(chuàng)造條件。完整性管理團(tuán)隊也主要是由注冊工程師或高學(xué)歷人員構(gòu)成，管理經(jīng)驗豐富，獨立研發(fā)能力強，有效的支撐了資產(chǎn)完整性管理高效、有序開展。

不可否認(rèn)，國內(nèi)現(xiàn)有完整性管理體制與國外還有一定差異，當(dāng)然這是一個持續(xù)改進(jìn)的過程。 為了更好適應(yīng)資產(chǎn)完整性管理未來發(fā)展的要求，我認(rèn)為，管道企業(yè)需要成立專門的資產(chǎn)完整性管理機(jī)構(gòu)，可以考慮將管道資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與設(shè)備設(shè)施管理業(yè)務(wù)整合，成立資產(chǎn)完整性管理部門，由企業(yè)高管直接負(fù)責(zé)部門的協(xié)調(diào)管理工作，統(tǒng)籌對管道線路以及設(shè)備設(shè)施的風(fēng)險進(jìn)行管控，做到風(fēng)險管控“一本帳”，以促進(jìn)企業(yè)資源優(yōu)化配置，提升管理效率。

編輯部： 近年來第三方對管道及附屬設(shè)施的傷害（不僅限于工程施工）有不斷增加趨勢，如何才能有效預(yù)防？

吳志平： 所謂管道第三方是泛指除管道運營方和管道用戶之外的社會群體或個體。第三方可能是管道周邊與管道企業(yè)有土地共享關(guān)系的固定利益相關(guān)方，也可能是僅由特定事件關(guān)聯(lián)的條件利益相關(guān)方。

有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近40%的管道失效直接或間接源于第三方對管道及附屬設(shè)施造成的傷害。有效預(yù)防第三方傷害發(fā)生，應(yīng)從以下幾方面考慮：

首先，管道的依法合規(guī)建設(shè)是保護(hù)的前提。依照石油天然氣管道保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，管道建設(shè)項目應(yīng)符合國家規(guī)劃，路由需要與地方政府規(guī)劃結(jié)合，竣工后管道的平面走向圖需向當(dāng)?shù)卣�府管道保護(hù)主管部門備案，這些規(guī)定的目的就是確保管道建設(shè)的合法性，合法建設(shè)的管道將受到應(yīng)有的保護(hù)。石油天然氣管道多數(shù)是埋地敷設(shè)，若想對其進(jìn)行有效保護(hù)，防止意外傷害，必須在地面上設(shè)立明顯的標(biāo)識，明確管道的準(zhǔn)確位置和特征，提醒他人注意保護(hù)埋藏于地下的管道。管道地面標(biāo)識完整、清晰也是法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的明確要求。

第二，嚴(yán)格的日常巡護(hù)制度和廣泛的管道保護(hù)宣傳是管道保護(hù)的基礎(chǔ)。針對不同管道的特點制訂適宜的巡護(hù)方案并嚴(yán)格執(zhí)行可以及時發(fā)現(xiàn)管道沿線出現(xiàn)的異常情況，從而可以將可能傷害管道的第三方行為消滅于萌芽狀態(tài)。

第三，高效的協(xié)調(diào)機(jī)制和現(xiàn)場服務(wù)可以為管道保護(hù)創(chuàng)造條件。面對新建公路、鐵路與管道合法交叉等第三方施工行為，管道保護(hù)工作不能一味強調(diào)管道如何保護(hù)，應(yīng)該努力為對方創(chuàng)造條件，盡快完成交叉段施工，讓管道周邊環(huán)境早日恢復(fù)到穩(wěn)定受控狀態(tài)。

第四，先進(jìn)的防護(hù)手段與完善的法制環(huán)境是管道保護(hù)的根本保障。采用必要的監(jiān)控預(yù)警技術(shù)，既可以有效監(jiān)視管道周邊的危險行為，及時預(yù)警，同時也可以在管道遭到破壞時獲取相關(guān)證據(jù)，有助于界定責(zé)任，打擊犯罪。運用法律手段對惡意破壞管道的犯罪行為進(jìn)行威懾和嚴(yán)厲打擊在當(dāng)前仍然具有現(xiàn)實意義。

陸忠： 為有效預(yù)防第三方破壞，根據(jù)其產(chǎn)生的根源以及近幾年管道沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，可在以下幾方面加強預(yù)控：

1、加強線路巡檢。從人力管理上做好資源優(yōu)勢互補，分塊協(xié)調(diào)，比如集中力量加大對重點區(qū)域的防范力度。同時，巡線工作為線路巡檢的第一人（根據(jù)以往違章統(tǒng)計， 80%以上的隱患為巡線工發(fā)現(xiàn)），應(yīng)加強對其業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，增強其崗位巡查能力、現(xiàn)場執(zhí)行能力和管道保護(hù)能力。同時應(yīng)建立合理的巡線方案，開展短信、電話、書面、現(xiàn)場等溝通預(yù)警制度，也可有效預(yù)防第三方破壞的發(fā)生。

2、加強對地方政府的走訪。定期對交通、水利、城建等地方政府規(guī)劃建設(shè)部門進(jìn)行走訪，了解其近期規(guī)劃建設(shè)情況，分析判斷工程項目與管道的位置關(guān)系和影響程度，提早介入，在源頭控制，才能有效預(yù)防第三方破壞的發(fā)生。

3、加強管道保護(hù)宣傳。加強管道保護(hù)知識的宣傳，讓管道保護(hù)法深入人心，讓群眾了解管道保護(hù)的重要性和發(fā)生破壞后的嚴(yán)重后果，樹立群眾自覺保護(hù)管道的意識。從管道及附屬設(shè)施的安全運行出發(fā)，將國家的相關(guān)制度和措施通過編制相應(yīng)的手冊，增強第三方施工人員及公眾對管道及附屬設(shè)施的安全認(rèn)識，提高其對管道及附屬設(shè)施的保護(hù)意識。

4、加強管道地面標(biāo)識管理。管道沿線設(shè)置的三樁、警示牌等地面標(biāo)志起到了很好的警示作用。對施工活動頻繁地區(qū)、相關(guān)工程點、人口稠密區(qū)增加地面標(biāo)志數(shù)量可以有效預(yù)防第三方破壞的發(fā)生。同時定期排查地面標(biāo)志位置的準(zhǔn)確性并進(jìn)行糾偏也很有必要。

5、加強大型機(jī)械的排查和宣傳走訪力度。機(jī) 械施工是造成管道及附屬設(shè)施遭受破壞的最主要因素。加強大型機(jī)械的排查和宣傳走訪力度，及時掌握其施工動態(tài)很有必要。在管道周邊作業(yè)時若采用機(jī)械施工，應(yīng)在施工前期及時對機(jī)主和操作手進(jìn)行安全教育，避免其盲目施工對管道及附屬設(shè)施造成傷害，同時我方人員要現(xiàn)場盯守整個施工過程，避免第三方破壞的發(fā)生。

路書博： 從管道企業(yè)角度來講：

第一，應(yīng)依法向沿線各級政府和企業(yè)、占地農(nóng)戶等告知管道的基本信息和安全保護(hù)工作的相關(guān)法律法規(guī)的要求。

第二，日常巡護(hù)及時到位，提前發(fā)現(xiàn)和接收管道沿線施工信息。

第三，定期與政府能源、安監(jiān)、公安、規(guī)劃等部門召開管道保護(hù)聯(lián)席會議，研究管道保護(hù)工作和存在問題，主動尋求支持和幫助。

第四，第三方在管道附近施工，應(yīng)與施工單位制定保護(hù)措施和應(yīng)急處置方案，簽訂《管道保護(hù)協(xié)議》、《承諾書》，雙方共同安排現(xiàn)場監(jiān)護(hù)人員不間斷值守，巡查施工區(qū)域的管道安全。

第五，企業(yè)應(yīng)準(zhǔn)確掌握管道走向和埋深，標(biāo)注、劃分管道保護(hù)范圍，提供給施工單位和個人。

第六，第三方施工結(jié)束后，雙方應(yīng)對管道的相關(guān)數(shù)據(jù)信息重新采集，建立基礎(chǔ)檔案，完善施工監(jiān)護(hù)的善后手續(xù)，作為以后維修和改造的依據(jù)。

第七，基層輸油管理處、輸油站做好第三方施工監(jiān)護(hù)至關(guān)重要，應(yīng)加強內(nèi)部管理、強化責(zé)任心和提升執(zhí)行力。

幺惠全： 西氣東輸管道沿線社會環(huán)境復(fù)雜，人員稠密，施工多發(fā)，有效預(yù)防第三方對管道及附屬設(shè)施的傷害需要長期不懈地堅持：

一是確保管道地面標(biāo)識的通視和位置準(zhǔn)確。完好和醒目的地面標(biāo)識對于防止第三方因無法獲知管道具體位置信息而誤傷管道具有不可忽視的作用。

二是加強管道光纜的管理。把與管道同溝敷設(shè)的光纜作為保護(hù)管道的最后一道防線，并將光纜管理納入公司考核體系，建立光纜考核制度，以此促進(jìn)管道管理水平的提升。

三是加強巡線管理。通過加強巡線工培訓(xùn)，提高其專業(yè)性和對管道管理工作的敏感性，充分利用GPS巡檢設(shè)備監(jiān)督管理其巡線質(zhì)量，提高巡線水平。

四是建立健全信息收集制度。通過抓好多元化的信息收集工作并跟蹤落實，及時獲取并處理管道周邊的各類人員活動信息，提早對可能遭受第三方傷害的管道進(jìn)行布控。

五是狠抓第三方施工管理。根據(jù)施工規(guī)模對工程分類管理。針對大中型施工嚴(yán)格執(zhí)行“六步法”管理，確保管道及光纜不受傷害；針對小型施工，建立快速服務(wù)快速通過管理理念。

六是做好管道保護(hù)宣傳。對學(xué)校、集市、寺廟等特定場所的人員進(jìn)行安全宣傳，重點普及天然氣泄漏的緊急疏散知識，自我防范常識和天然氣特性知識；與施工單位及周邊大型機(jī)械（挖掘機(jī)、打樁機(jī)、收割機(jī)）所有人和機(jī)械手建立有效聯(lián)系，著重宣傳管道第三方風(fēng)險的危害。

七是建立暢通、高效的企地長效管道保護(hù)機(jī)制。與沿線管道各級地方政府定期召開管道保護(hù)工作會，與各地級市及時溝通座談，定期向縣級以上地方政府主管管道保護(hù)的部門做書面匯報，推動地方政府將管道保護(hù)工作納入正常日程。

楊永和： 預(yù)防第三方破壞，重點應(yīng)做好以下幾項工作：

建立以政府主導(dǎo)、社會配合、企業(yè)自主管理的管控模式。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，將管道保護(hù)工作應(yīng)真正納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，從源頭杜絕第三方傷害問題。同時規(guī)劃、建設(shè)、國土、安監(jiān)、環(huán)保、交通、水利等相關(guān)部門要在聯(lián)席會議制度框架下落實各自管道保護(hù)責(zé)任，形成合力。

管道企業(yè)要改變重技術(shù)輕管理的傾向。改進(jìn)建設(shè)、施工、運營單位之間的配合協(xié)調(diào)，加強與地方的合作，維護(hù)好群眾利益。加強管道安全監(jiān)測、完善巡護(hù)工作，對安全隱患要及時發(fā)現(xiàn)及時報告及時處置�？茖W(xué)制定輸油氣管道安全保護(hù)風(fēng)險等級和安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，利用先進(jìn)的GPS巡檢系統(tǒng)、直升機(jī)巡線等技術(shù)手段對第三方破壞“早發(fā)現(xiàn)、早治理”。開展形式多樣、內(nèi)容豐富的管道保護(hù)宣傳活動，最大限度的向管道沿線居民進(jìn)行告知，充分調(diào)動社會各方面保護(hù)管道的積極性。

公安機(jī)關(guān)持續(xù)打擊，保持高壓態(tài)勢。對現(xiàn)行涉油氣違法犯罪，要堅持露頭就打，組織開展專項行動，全力查破涉油違法案件。將油氣管道及輸油氣站庫納入社會網(wǎng)格化巡邏范圍。定期組織武裝巡線，排查管道安全隱患。

編輯部： 石油天然氣管道保護(hù)法已實施三年多了，關(guān)于政府和管道企業(yè)的法律職責(zé)是否落實到位？怎樣才能貫徹好這部法律？

張對紅： 管道保護(hù)法規(guī)定了管道規(guī)劃建設(shè)期間和運行期間不同的法律要求。從管道建設(shè)角度看，由于該法對管道運行期保護(hù)的要求比較定量化（如對管道周邊采砂、爆破、種植等的要求），而對規(guī)劃建設(shè)期的要求比較定性化（如要求依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、其他行業(yè)的強制性要求等），反過來造成了地方政府和其他企業(yè)或個人對管道規(guī)劃建設(shè)期的限制和要求更為突出，導(dǎo)致各類賠償費用大幅提升或依據(jù)各類法律法規(guī)管道線路根本無法通過。盡管政府部門也成立了管道保護(hù)機(jī)構(gòu)，但規(guī)劃建設(shè)期間發(fā)生的一些矛盾主要還是由企業(yè)自行解決，尤其涉及到多行業(yè)或與個人、企業(yè)的協(xié)調(diào)。典型的如管道與礦產(chǎn)的關(guān)系，地方部門均要求由建設(shè)單位與礦主談妥賠償協(xié)議后才能夠批復(fù)相應(yīng)的評估報告。建設(shè)單位多從合法合規(guī)性出發(fā)，而礦主往往只考慮自身利益，雙方的差距極大，甚至管道投產(chǎn)后2、 3年，問題仍得不到解決。建議：

1、政府管道保護(hù)機(jī)構(gòu)切實承擔(dān)起協(xié)調(diào)牽頭作用，既要防止國有資產(chǎn)流失，又要兼顧地方、其他行業(yè)及個體合理要求，處理好各方的關(guān)系。

2、國家應(yīng)針對管道保護(hù)法與其他法律法規(guī)有關(guān)條文出現(xiàn)的矛盾（如物權(quán)法，礦產(chǎn)資源法、公鐵安全條例等），及時制定可操作細(xì)則，相關(guān)各方共同遵守執(zhí)行。

3、隨著管道技術(shù)的進(jìn)步，應(yīng)對管道上方禁種的植物品種范圍開展專題研究，分析不同地域、不同植物根系對管道防腐層的破壞程度，影響不大的植物種類可以排除，以減少政府、企業(yè)與農(nóng)戶不必要的矛盾。

路書博： 管道保護(hù)法的頒布，進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任和義務(wù)，對管道保護(hù)工作有很大的促進(jìn)。但在實際工作中，政府更多的是強調(diào)企業(yè)要履行“主體責(zé)任”，例如管道沿線出現(xiàn)的違章占壓，依照管道保護(hù)法的條款，政府本應(yīng)依法督促違章占壓的單位或個人無條件拆除違章占壓物，但卻要求管道企業(yè)出資幫助拆除。我個人認(rèn)為管道保護(hù)法雖然已頒布實施，但實際執(zhí)行距離法律的初衷有一定的差距，地企雙方的職責(zé)都有待進(jìn)一步落實。

我認(rèn)為，貫徹落實好管道保護(hù)法，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，作為企業(yè)自身需要做以下工作：

完善企業(yè)管道保護(hù)長效機(jī)制。針對管道保護(hù)法規(guī)定的企業(yè)主體責(zé)任范圍，制定相對應(yīng)的管理制度，明確企業(yè)內(nèi)部各級管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)，最終把企業(yè)的主體責(zé)任細(xì)化、分解到每一個具體崗位，明確崗位責(zé)任人的職責(zé)范圍和工作方向、工作目標(biāo)等。

依法建立企地聯(lián)防長效機(jī)制。企業(yè)定期與地方政府主管部門溝通、協(xié)調(diào)，通報外管道管理工作情況，共同舉行應(yīng)急處置綜合演練，及時將重大外部安全隱患向政府匯報，在政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下進(jìn)行排除。

建立統(tǒng)一的“企地協(xié)調(diào)機(jī)制模板”。雙方簽訂管道安全保護(hù)聯(lián)防協(xié)議，建立管道保護(hù)專項基金和管道保護(hù)聯(lián)防考核獎懲機(jī)制。

幺惠全： 管道保護(hù)法實施三年來，得到了政府、企業(yè)和有關(guān)部門的高度重視。但是各地對管道保護(hù)工作的認(rèn)識程度不一，有的地方政府至今還沒有依法指定主管管道保護(hù)工作的部門，出現(xiàn)了施工單位在管道周邊施工依法提出作業(yè)申請，但地方政府不予受理的情況。為此，管道企業(yè)應(yīng)繼續(xù)做好管道保護(hù)法的宣傳，主動向管道所在地政府匯報工作。對于施工單位提出的施工作業(yè)申請，管道企業(yè)應(yīng)主動協(xié)助政府部門做好施工作業(yè)方案的審查，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議。

陸忠： 我們在管道保護(hù)法宣貫工作中也遇到了一些困難，主要表現(xiàn)在宣傳費用不足、地方主管部門不能落實、保護(hù)法與地方其他法律存在一定爭議等。

1、保護(hù)管道安全僅靠一部法律的出臺遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。關(guān)鍵是從上至下增強依法辦事意識，企業(yè)與沿線各級地方政府加強溝通合作，分享貫徹管道保護(hù)法及典型案例的經(jīng)驗，加強和改進(jìn) 企地合作。

2、目前有些縣還未落實執(zhí)法主體，暫時由安監(jiān)等部門擔(dān)任。管道保護(hù)深層次矛盾是土地問題，建議由政府土地管理部門負(fù)責(zé)管道保護(hù)法實施情況的監(jiān)督。

3、保護(hù)好管道的前提是讓地方政府掌握管道的走向。新建管道其路由已經(jīng)政府批準(zhǔn)，一般都納入了規(guī)劃范圍；但已建管道應(yīng)主動向政府報告管道走向、位置及保護(hù)要求，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。

4、目前采用走訪、發(fā)放宣傳材料等作用有限，應(yīng)通過電視、廣播和開展“走進(jìn)田間地頭、群眾家庭、施工隊”等活動擴(kuò)大普法效果。

楊永和： 管道保護(hù)法實施后，西部管道沿線省、市、縣政府大都成立了管道保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，但客觀講各相關(guān)主體的法律責(zé)任落實不夠。隨著油氣管網(wǎng)密度不斷提高，管道與鐵路、公路、電力等設(shè)施交叉運行相互影響的問題日益突出，各行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范互相制約等問題亟待解決。

建議國務(wù)院及地方政府盡快制定與管道保護(hù)法相配套的規(guī)定，明確地方政府和管道企業(yè)的職責(zé)和權(quán)限，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，將管道保護(hù)工作納入政府治理體系，保障新建管道建設(shè)項目實施和在役管道的安全運行。

編輯部： 目前管道路由選擇與用地補償工作還需要作哪些改進(jìn)？

幺惠全： 我國正處于城鎮(zhèn)化加速時期，城市范圍在不斷擴(kuò)大，管道路由選擇時矛盾突出，應(yīng)盡量避開城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、飛機(jī)場、鐵路車站、海（河）港碼頭、國家級自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域。但有時受條件限制，路由可能會通過城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，其依據(jù)的《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50251-2003），與建筑物、構(gòu)筑物或相鄰管道之間的設(shè)計距離，難以符合管道保護(hù)的實際需要。建議改為依據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范》（GB 50028-2006）設(shè)計該區(qū)段的管道。

管道埋地敷設(shè)只是獲取了管道的地下通過權(quán)，并沒有取得土地所有權(quán)或使用權(quán)。由于在工程建設(shè)中忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾質(zhì)量，導(dǎo)致出現(xiàn)的問題長期遺留，給管道安全運行帶來諸多隱患。參照《物權(quán)法》中關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，嘗試以協(xié)商方式有償取得管道通過權(quán)，補償數(shù)額可由地方政府制定標(biāo)準(zhǔn)或由雙方談判確定。

陸忠： 陜京管道建設(shè)時部分管段從縣城、城鎮(zhèn)旁邊穿過，個別地段穿越村莊和學(xué)�！，F(xiàn)在部分管道已被城鎮(zhèn)包圍，管道沿線陸續(xù)出現(xiàn)了多處高后果區(qū)域，此類地區(qū)一旦發(fā)生天然氣泄漏，將直接威脅管道周圍群眾的生命和財產(chǎn)安全，并可能對社會造成重大影響。

因此，當(dāng)新建管線進(jìn)行路由選擇時，在地形條件、投資等因素可接受的范圍內(nèi)，應(yīng)盡量遠(yuǎn)離村莊和經(jīng)濟(jì)活動頻繁地帶。同時應(yīng)以管道的安全性和可操作性為前提，避開易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害且難以治理的黃土塬、山嶺等地區(qū)。當(dāng)管道投產(chǎn)運行后，應(yīng)積極走訪地方政府規(guī)劃建設(shè)部門，控制村莊、學(xué)校、企事業(yè)單位等靠近管道建設(shè)。對現(xiàn)有的管道經(jīng)過人口密集區(qū)的地段，應(yīng)聘請專家進(jìn)行安全評估，制定有效措施消除對周邊居民帶來的安全隱患。

條件允許時，管道建設(shè)用地應(yīng)永久性征用，避免日后因違章占壓等與地方和個人發(fā)生矛盾。若采用臨時征地方式，管道建設(shè)業(yè)主應(yīng)參與施工單位的補償工作，確保補償?shù)轿�。同時應(yīng)告知土地所有權(quán)人和使用權(quán)人，及時解決存在爭議，避免將問題遺留給管道運營企業(yè)。

楊永和： 當(dāng)前管道路由與已建公路、鐵路、電力、通信等線性工程并行交叉較多，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)張，在管道建設(shè)時就已經(jīng)無法保證安全防護(hù)距離，新改擴(kuò)建管道路由選擇困難。

原鐵道部規(guī)定（鐵建設(shè)函[2009]1525號）管道與鐵路的防火間距應(yīng)不小于50米。國家交通運輸部規(guī)定（交函公路[2013]125號）禁止管道在橋下通過。這對新建管道線路選線的影響較大，在定線時應(yīng)盡量避開從公路橋梁下方通過。而實際上《GB50423-2007油氣輸送管道穿越工程設(shè)計規(guī)范》恰恰允許在公路橋下以小角度通過。這2個文件要求對管道工程和公路鐵路建設(shè)均有較大影響，而管道建設(shè)目前正處于高峰期，相對于管道建設(shè)更為不利。

管道建設(shè)用地只是臨時性征地，往往因補償費用低而引發(fā)糾紛；同時由于土地復(fù)墾不到位及部分管道熱力影響導(dǎo)致農(nóng)田減產(chǎn)，出現(xiàn)了農(nóng)戶要求賠償并阻攔管道巡護(hù)、維搶修及新建管道施工的現(xiàn)象。

為規(guī)范管道路由選擇與用地補償工作，建議如下：

一是在國家能源局牽頭協(xié)調(diào)下，盡快達(dá)成管道與公路、鐵路、電力、通信協(xié)議，以保障已建設(shè)施生產(chǎn)維護(hù)及新建設(shè)施順利實施。規(guī)范穿越設(shè)計收費，施工時相互批準(zhǔn)，為對方創(chuàng)造條件。

二是征地中土地所有權(quán)人和使用權(quán)人提出政策以外的補償要求，由國家和地方規(guī)范相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)；涉及農(nóng)田減產(chǎn)補償在政府主導(dǎo)下研究制定合理標(biāo)準(zhǔn)，保障各方利益、實現(xiàn)多贏和社會和諧。

三是建議國務(wù)院和地方政府盡快制定管道保護(hù)法實施條例，明確管道保護(hù)距離、明確土地補償原則，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，保障新建管道建設(shè)項目實施和在役管道的安全運行。

張對紅： 當(dāng)前管道建設(shè)面臨的最大問題是如何確定路由，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。管道路由的選擇涉及國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、交通、水利、鐵路、礦產(chǎn)、文物、軍事、電力、通信、航道、港口等部門。應(yīng)盡量避免地方規(guī)劃區(qū)、公共場所、軍事區(qū)、環(huán)境敏感點、礦產(chǎn)區(qū)、文物點等。從數(shù)學(xué)角度講，管道線位的選擇相當(dāng)于解答一個超靜定方程，即只有一個方程，但未知量為若干個。因此在路由的選擇上，關(guān)鍵是解決主要矛盾和矛盾的主要方面。

從7年大規(guī)模管道建設(shè)情況看，路由選擇的主要矛盾存在以下幾個方面：規(guī)劃與環(huán)保的矛盾、規(guī)劃與文物的矛盾、規(guī)劃與礦產(chǎn)資源的矛盾以及管道與公鐵的矛盾。因此，首先是考慮公共場所、軍事區(qū)、環(huán)境點、文物點、規(guī)劃區(qū)，其次是礦區(qū)、水利、交通等其他方面。但在具體辦理上，由于地方主管部門不同，因此規(guī)劃與環(huán)保、文物、礦產(chǎn)資源的矛盾以及管道與公鐵的矛盾尤為突出，造成路由反復(fù)調(diào)整而得不到解決。如規(guī)劃要求走水源地和文物點，而相關(guān)部門又不同意；管道建設(shè)盡量利用或依托現(xiàn)有道路，地方也要求盡量利用現(xiàn)有交通走廊，但公路或鐵路安全條例又規(guī)定了嚴(yán)格的間距要求。這些矛盾的處理，僅靠建設(shè)單位與各部門協(xié)調(diào)或地方政府主持協(xié)調(diào)，效果很差。因為各主管部門要求不一，或地方無法協(xié)調(diào)行業(yè)間矛盾或不愿承擔(dān)協(xié)調(diào)后所產(chǎn)生的后果。因此在路由的選擇上，建議如下：

1、地方政府明確交通走廊或在規(guī)劃時考慮交通走廊，在該走廊內(nèi)，涉及的環(huán)境點進(jìn)行調(diào)規(guī)，涉及的礦產(chǎn)資源按照不壓覆處理，涉及的文物點在劃定走廊后進(jìn)行搬遷或完成搶救性挖掘。

2、在走廊內(nèi)，管道與其他行業(yè)規(guī)范要求發(fā)生沖突的，由管道企業(yè)和相關(guān)企業(yè)共同制定處理意見；在管道和其他行業(yè)存在先建后建或交叉的，也制定相應(yīng)的處理意見，避免幾方相互影響制約。

3、國家層面應(yīng)出臺管道與環(huán)境點、礦產(chǎn)資源處理的細(xì)則條款，避免各地、各部門理解、操作和結(jié)果不一。

2014年第1期（總第14期）