編者按： 《石油天然氣管道保護(hù)法》在實(shí)施8年之后，開始了首次修訂工作。之所以要在這個時(shí)候進(jìn)行修訂完善，一是近年來發(fā)生幾起重大管道安全事故，暴露了法律存在的缺陷，不堵塞漏洞將會釀成更為嚴(yán)重的后果；二 是新一輪的管道建設(shè)高潮即將到來，需要強(qiáng)有力的法治手段為其保駕護(hù)航；三是黨中央國務(wù)院對安全生產(chǎn)極為重視，應(yīng)在法律中更好地體現(xiàn)建立管道安全保護(hù)監(jiān)管責(zé)任制度的要求。

為了配合國家有關(guān)部門做好管道保護(hù)法修訂工作，《管道保護(hù)》主編朱行之采訪了中國石油大學(xué)（北京）安全系主任帥健教授，請他介紹和分析美國管道安全立法經(jīng)驗(yàn)，并對我國管道保護(hù)法修訂工作提出有益的建議�，F(xiàn)摘要刊登帥健教授的對話內(nèi)容，以饗讀者。

問:美國在管道安全立法方面有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，請您介紹一下有哪些特點(diǎn)？

答: 美國是世界上擁有油氣管道最多的國家，非常重視油氣管道安全的立法。為了保證油氣管道安全，減輕公眾對于油氣管道安全的擔(dān)心，美國早在1968年就頒布了第一部管道安全法案——《1968天然氣管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of1968）。自那時(shí)以來，美國國會通過了13部有關(guān)管道安全的法案，法案內(nèi)容列入《美國法典》第49卷運(yùn)輸（United States Code Title 49， Transportation）第VIII分冊。內(nèi)容上，既涉及管道的安全標(biāo)準(zhǔn)，也對法案執(zhí)行過程中的資格認(rèn)證、司法復(fù)核、豁免、民事處罰、司法權(quán)、檢查、記錄、報(bào)告、行政執(zhí)法、年度報(bào)告和財(cái)政撥款等進(jìn)行了詳細(xì)而全面的規(guī)定。

此外，與管道安全法案相配套的是美國的聯(lián)邦規(guī)章（Code of federal regulation），法律授權(quán)運(yùn)輸部（Department of Transportation， DOT）負(fù)責(zé)制定管道安全的聯(lián)邦規(guī)章，為油氣管道設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、測試、運(yùn)行、更換和維護(hù)等建立最低安全標(biāo)準(zhǔn)。管道安全法案和聯(lián)邦規(guī)章相結(jié)合，構(gòu)成了美國管道安全的法規(guī)體系。經(jīng)過不斷改進(jìn)，該法規(guī)內(nèi)容系統(tǒng)科學(xué)，體現(xiàn)了從“治”到“防”的現(xiàn)代安全管理思路，在可操作性方面呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化、程序化和一體化的特點(diǎn)。

總體看來，美國的油氣管道安全立法有以下幾個特點(diǎn)：

（1）立法宗旨明確且法規(guī)體系科學(xué)完整美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設(shè)施的最低（實(shí)際上是必須的）安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定監(jiān)管部門和管道企業(yè)的權(quán)力與義務(wù)，協(xié)調(diào)與公眾的關(guān)系，這一宗旨從未改變，其法律文本的框架體系從1968年第一部天然氣管道安全法案到現(xiàn)在，雖然立法內(nèi)容有大量增加，但其法律文本結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，所以其法律內(nèi)容的延續(xù)性較強(qiáng)，也較具系統(tǒng)性。

（2）立法始終以問題為導(dǎo)向從立法進(jìn)程來看，每次法案的發(fā)起都是為解決油氣輸送管道面臨的新問題，既有管道系統(tǒng)的擴(kuò)展，如最初只是針對天然氣管道立法，后來擴(kuò)展到危險(xiǎn)液體管道（即輸油管道），再后來將LNG設(shè)施、儲氣庫等也納入立法范圍；也考慮到管道事故對公共安全的影響，如1999年華盛頓州Bellingham成品油管道事故、2000年新墨西哥州Carlsbad天然氣管道爆炸事故、2006年阿拉斯加州Prudhoe灣原油管道泄漏事故后，管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘損傷預(yù)防以及低應(yīng)力管道監(jiān)管的內(nèi)容，反映了從管道事故中吸取深刻教訓(xùn)。

（3）體現(xiàn)了集中監(jiān)管的特點(diǎn)美國的管道安全法案授權(quán)運(yùn)輸部（DOT）負(fù)責(zé)制定管道安全的最低聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。盡管在歷史上，美國國會和公眾對美國運(yùn)輸部的監(jiān)管職責(zé)也提出了不少批評，并且也一直在協(xié)調(diào)其與美國國土安全部（Department of Homeland Security， DHS）等其它政府部門的監(jiān)管職責(zé)，但運(yùn)輸部（DOT）的主要監(jiān)管責(zé)任從未有太大的變化，監(jiān)管體系相對穩(wěn)定。

（4）與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接較好管道安全既是管理問題，也與技術(shù)問題密切相關(guān)。由于聯(lián)邦規(guī)章對重要的技術(shù)問題是直接引用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如美國工程師協(xié)會（American Society ofMechanical Engineers， ASME）的輸送管道系列標(biāo)準(zhǔn)，所以，與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接較好。一般情況下，是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改在先，在試用一段時(shí)間后，才會被法律引用，對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)引用，也體現(xiàn)了法規(guī)在技術(shù)上的成熟性和先進(jìn)性。

問：美國政府是如何進(jìn)行安全監(jiān)管和要求企業(yè)履行安全責(zé)任的？

答： 美國的管道安全法案授權(quán)運(yùn)輸部（DOT）負(fù)責(zé)管道安全監(jiān)管，運(yùn)輸部（DOT）通過管道與危險(xiǎn)材料安全管理局（Pipeline and Hazard MaterialSafety Administration, PHMSA）下屬的管道安全辦公室（Office of Pipeline Safety， OPS）監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行情況。基于法律授權(quán)，管道安全辦公室（OPS）采用系列策略促進(jìn)管道企業(yè)遵守安全法規(guī)，包括管道設(shè)施和建設(shè)項(xiàng)目的物理檢驗(yàn)、管理體系的程序檢驗(yàn)、安全事故的調(diào)查以及維持與管道企業(yè)的對話等；通過多種方式，如發(fā)布指令、條例、指南，以及舉辦公共聽證會議等，闡明其預(yù)定期望；依靠一些強(qiáng)制措施，包括行政措施和民事處罰，糾正管道企業(yè)的安全違章，指導(dǎo)企業(yè)采取預(yù)防性措施排除潛在的管道安全問題。

美國在“9.11”事件后成立的國土安全部（DHS）也負(fù)有管道安全的監(jiān)管職能。 2002年11月25日，總統(tǒng)布什簽署《國土安全法案》（HomelandSecurity Act），成立國土安全部。國土安全部下設(shè)的信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)局是重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作的主管部門，其下設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室和國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心，前者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重要基礎(chǔ)設(shè)施（包括油氣管道）的安全保護(hù)工作，后者負(fù)責(zé)偵查、預(yù)防、打擊針對重要基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生的惡意行動，并協(xié)調(diào)應(yīng)急活動。

美國法律要求管道企業(yè)履行安全責(zé)任。管道企業(yè)嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，依法制定自己的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，接受政府部門的監(jiān)管。如在管道規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，向國家能源委員會提出申請并確保管道設(shè)計(jì)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，獲批后方可建設(shè)，并向主管部門報(bào)告施工過程發(fā)生的任何變更情況；在公共聽證階段，積極參與利益相關(guān)方召開的聽證會，及時(shí)提供風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告；管道投入運(yùn)行后，建立管道監(jiān)控系統(tǒng)和工作記錄管理系統(tǒng)，制定管道運(yùn)行與維護(hù)方案，定期對管道進(jìn)行檢測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患并采取防范措施，必要時(shí)還應(yīng)上報(bào)政府有關(guān)部門，不可瞞報(bào)、隱瞞。一旦發(fā)生事故，管道企業(yè)和相關(guān)管理人員將會受到嚴(yán)厲的懲處。例如，對1999年華盛頓州Bellingham成品油管道事故，美國司法部門判定該管道的運(yùn)營商——奧林匹克管道公司（Olympic Pipe Line Co.）負(fù)有安全責(zé)任，對該公司、該公司的股東公司以及公司雇員共提起7項(xiàng)訴訟，包括對公司處以總額1.12億美元的罰金，判決奧林匹克管道公司前副總裁兼經(jīng)理弗蘭克·霍普夫（FrankHopf）、控制室總監(jiān)羅恩·布倫頓（Ron Brentson）等有期徒刑6個月，管道爆炸時(shí)在控制室值班的雇員凱文（Kevin Dyvig）也被判緩期一年徒刑等。奧林匹克公司后來因無力“賠償總額超過7億美元的刑事和民事索賠”而申請破產(chǎn)（該事故請見相關(guān)鏈接）。

問：美國是如何加強(qiáng)高后果區(qū)管理和防止施工挖掘損傷管道事故發(fā)生的？

答： 美國在立法中重視管道高后果區(qū)管理和挖掘損傷的預(yù)防�！�2002管道安全改進(jìn)法案》首次明確要求管道企業(yè)識別高后果區(qū)，對該區(qū)域管段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，實(shí)施完整性管理，并制定詳細(xì)的檢測計(jì)劃，要求在10年內(nèi)完成全國所有高后果區(qū)輸送天然氣和危險(xiǎn)液體的管道的內(nèi)檢測和直接評估，問題較多的管道應(yīng)優(yōu)先在5年內(nèi)完成檢測，以后所有管道都必須定期進(jìn)行檢測，大型城市及其周邊管線應(yīng)重點(diǎn)檢測。

《2006管道檢驗(yàn)、保護(hù)、強(qiáng)制執(zhí)法與安全法案》首次授權(quán)OPS處理防止挖掘損傷管道的問題，將防止第三方損傷管道程序提升到聯(lián)邦一級水平。根據(jù)該法案，聯(lián)邦規(guī)章中對預(yù)防管道第三方損傷提出了具體要求，要求在全美建立“811”統(tǒng)一電話呼叫系統(tǒng)，規(guī)定在挖掘之前，挖掘作業(yè)者必須通過統(tǒng)一電話呼叫系統(tǒng)，獲得定位和標(biāo)記，以確保埋地管道不會受到挖掘損傷。以這種方式，大大降低了管道挖掘損傷事故的發(fā)生。

問：自2010年管道保護(hù)法頒布實(shí)施以來，今年國家有關(guān)部門第一次對這部法律進(jìn)行修訂，意義重大，各界對此抱有很大期望。您對法律修訂工作有何建議？

答： 管道保護(hù)法實(shí)施的這8年時(shí)間，是我國油氣管道建設(shè)最快的一段時(shí)間，也是管道事故發(fā)生較多的一段時(shí)間，一些事故的發(fā)生暴露出管道保護(hù)法中存在的問題。當(dāng)前，有關(guān)部門啟動對這部法律的修訂，進(jìn)一步明確政府部門、管道企業(yè)及其公眾的責(zé)任和義務(wù)，建立有效的管道安全保障機(jī)制，這對于我國油氣管道的發(fā)展具有里程碑意義。

參照美國油氣管道安全立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體情況，提出以下建議。

（1）重點(diǎn)研究管道用地問題管道保護(hù)法規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米內(nèi)禁止一系列危害管道的行為，但對這一距離未作定義，這就可能存在三種解釋：一是解釋為安全距離，由于油氣管道事故后果影響范圍遠(yuǎn)大于此范圍，作為安全距離來講完全不合適；二是解釋為保護(hù)距離，也不恰當(dāng)，例如5米之外非壓線占壓，也可能導(dǎo)致管道下沉或側(cè)向位移，對管道造成嚴(yán)重影響；三是維修間距，對于大口徑管道的維修作業(yè)，這一距離也不一定夠，另外，如果是定向鉆穿越，一般不會開挖維修，沒有必要留這樣的維修間距。解決這一問題的途徑可以像一些專家所建議的那樣，確立管道路權(quán)，但這樣又涉及管道用地，影響很大，需要從法理和技術(shù)層面充分研究，提出合理可行的解決方案。

（2）加強(qiáng)對第三方損傷的監(jiān)管第三方損傷在我國是非常突出的問題，這一問題目前至少有三種情況：一是打孔盜油（氣），二是挖掘損傷，三是人為地質(zhì)災(zāi)害。第一種情況屬刑事犯罪，應(yīng)該追究刑事責(zé)任；對于第二種情況，國外是通過統(tǒng)一電話呼叫系統(tǒng)制度，因此，我國應(yīng)著手搭建油氣長輸管道的全國統(tǒng)一電話系統(tǒng)，建立長效機(jī)制；第三種情況近年來有逐漸增多的趨勢，例如在管道通過的斜坡上方堆土、開挖，在斜坡下方取土，在軟土地基區(qū)域的管道上方堆土等，極有可能導(dǎo)致管道位移而引發(fā)嚴(yán)重事故，這類在管道周邊地區(qū)的施工管理與巡線維護(hù)應(yīng)該納入法規(guī)。

（3）引入豁免機(jī)制豁免機(jī)制是美國管道法律制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，例如，對輸氣管道的地區(qū)等級升級的管理。地區(qū)等級升級是在管道規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，周邊人口密度較低，后由于某種原因，管道周邊人口大量增加的情況，在我國較為多見。因?yàn)榈貐^(qū)等級是輸氣管道的壁厚、截?cái)嚅y間距等關(guān)鍵安全設(shè)計(jì)的基本依據(jù)，所以這種地區(qū)等級的升級，會對管道的安全性帶來嚴(yán)重影響，解決這一問題的途徑，美國是采取豁免制，即管道企業(yè)根據(jù)管道安全辦公室（OPS）制定的輸氣管道地區(qū)等級升級要求，自行檢查升級地區(qū)管道的基本安全條件并制定升級方案，報(bào)管道安全辦公室（OPS）批準(zhǔn)，這種做法，既體現(xiàn)了管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，也保障了管道的基本安全條件，不失為一種可供借鑒的做法。

（4）實(shí)施管道事故的分級報(bào)告制度這樣做的好處，一是可以依法查處不報(bào)和瞞報(bào)管道事故的行為；二是可以建立管道失效數(shù)據(jù)庫，為全面排查系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控提供依據(jù)；三是保障公眾的知情權(quán)，對管道的安全狀況有正確的認(rèn)識。

（5）完善法律的配套條例與標(biāo)準(zhǔn)我國的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是法律—條例—部門規(guī)章—技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，任何一項(xiàng)法律的實(shí)施都離不開條例、部門規(guī)章與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的配套支持，目前的管道保護(hù)法缺乏監(jiān)管部門條例或部門規(guī)章的配套，與現(xiàn)行的一些重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系也不明確，影響了法律規(guī)定的實(shí)施效果。

（6）探索相對集中的監(jiān)管模式法律的實(shí)施是由國家強(qiáng)制保障的，因此監(jiān)管是法規(guī)體系的重要組成部分，對于一項(xiàng)法律的實(shí)施來講是至關(guān)重要的。相對于美國以及其他國家的管道安全監(jiān)管機(jī)制，我國的管道安全監(jiān)管職責(zé)較為分散，監(jiān)管部門之間存在職責(zé)不清、重疊參與的情況。此外，由于沒有集中監(jiān)管，難以引入豁免機(jī)制、統(tǒng)一電話呼叫系統(tǒng)以及事故分級報(bào)告制度等好的做法，再者，多方監(jiān)管容易對管道企業(yè)產(chǎn)生束縛，不利于落實(shí)管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

《管道保護(hù)》2018年第4期（總第41期）