朱行之

甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)長、《管道保護(hù)》雜志主編

今年是石油天然氣管道保護(hù)法頒布實(shí)施5周年。這部法律的頒布實(shí)施，對于保障能源輸送安全、促進(jìn)油氣管道保護(hù)制度建設(shè)發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，我國油氣管道安全重大事故仍時(shí)有發(fā)生，安全隱患整治任務(wù)仍艱巨而復(fù)雜，這強(qiáng)烈表明，在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，我國的管道保護(hù)事業(yè)比任何時(shí)候更需要法律的引領(lǐng)和保障。

甘肅作為西氣東輸、北油南送的重要能源通道，我們在管道保護(hù)工作的長期實(shí)踐中，迫切感到需要以管道保護(hù)法等法律為基礎(chǔ)，從加強(qiáng)管道的法律地位、理順管道管理體制、完善利益補(bǔ)償機(jī)制、嚴(yán)格技術(shù)規(guī)范、創(chuàng)新文化建設(shè)等要素入手，真正建立管道安全保護(hù)的長效機(jī)制。

一、管道的法律地位

管道承擔(dān)99%的天然氣和85%的原油、成品油運(yùn)輸，是世界公認(rèn)的五大運(yùn)輸方式之一。油氣管道安全， 事關(guān)國家能源安全，事關(guān)國計(jì)民生。但我國管道運(yùn)輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠(yuǎn)低于后者。例如公路法明確規(guī)定：“公路受國家保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞或者非法占用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施�！�2011年國務(wù)院制定了公路安全保護(hù)條例，規(guī)定公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為：國道不少于20米；省道不少于15米；縣道不少于10米；鄉(xiāng)道不少于5米。規(guī)定新建村鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場等公共場所，與公路建筑控制區(qū)邊界外緣的距離標(biāo)準(zhǔn)為國道、省道不少于50米；縣道、鄉(xiāng)道不少于20米。并盡可能在公路一側(cè)建設(shè)。在公路周邊設(shè)立生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品的場所、設(shè)施，以及從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動(dòng)等，都明確規(guī)定了禁止的范圍距離。

相比之下，管道被視為石油企業(yè)的附屬設(shè)施，由企業(yè)自行經(jīng)營，其國家戰(zhàn)略意義未得到應(yīng)有體現(xiàn)，管道的重要性被弱化。法律對管道用地及保護(hù)距離缺乏科學(xué)、明確的界定，管道地下通過權(quán)未得到法律和相關(guān)部門確認(rèn)，形成管道用地“臨時(shí)征用、長期占用”的不正�，F(xiàn)象。管道企業(yè)與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷，違法占壓、違法施工挖掘傷害和打孔盜油破壞屢禁不止，嚴(yán)重威脅到管道安全運(yùn)行。建議國家制定油氣管道法或修訂完善管道保護(hù)法，以進(jìn)一步強(qiáng)化管道作為國家重要公共基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，更好地保障能源安全和公共安全。

二、管道管理體制

從歐盟、美國和俄羅斯等國管理體制看，美國運(yùn)輸與銷售業(yè)務(wù)徹底分離，屬于完全市場型；俄羅斯實(shí)行獨(dú)家壟斷上中游業(yè)務(wù)一體化經(jīng)營；歐盟國家則多種管理模式并存。雖然各國管理模式不同，但油氣管網(wǎng)規(guī)劃都由國家主導(dǎo)，并普遍制定了相關(guān)法律法規(guī)，形成了較為完整的監(jiān)管和保護(hù)體系。我國目前采取油氣開發(fā)與管道運(yùn)輸一體化管理模式，管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營基本由三大油企自主負(fù)責(zé)。這一模式符合現(xiàn)階段發(fā)展水平，有利于實(shí)施國家能源戰(zhàn)略，但因管道屬于線性工程，受外界影響大，自身避險(xiǎn)能力弱，加上社會(huì)對管道安全重要性認(rèn)識不足，容易帶來自身安全和公共安全等問題。雖然管道保護(hù)法賦予了政府、企業(yè)管道安全保護(hù)的職責(zé)，但受到條塊分割的影響，各相關(guān)方往往各行其是，難以形成合力。青島“11.22”、大連“6.30”等管道安全事故慘痛教訓(xùn)暴露出現(xiàn)有管理體制的缺陷。

管道保護(hù)法根據(jù)立法時(shí)能源體制改革的實(shí)際，確立了國家能源主管部門主管、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的管道保護(hù)管理體制。當(dāng)前我國管道運(yùn)輸行業(yè)正在快速形成�！肮苄袠I(yè)必須管安全”，但目前尚未建立專業(yè)、權(quán)威、職責(zé)清晰明確的行業(yè)主管部門，無法對管道全生命周期實(shí)施有效監(jiān)管。為此，建議將管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和安全等業(yè)務(wù)從三大油企剝離，參照國家電網(wǎng)管理模式組建國家管道公司和地區(qū)管道公司， 在國家能源局內(nèi)部成立專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)修定完善管道保護(hù)法，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。在條件成熟時(shí)，最終將管道業(yè)務(wù)納入我國交通運(yùn)輸管理體系。

三、利益補(bǔ)償機(jī)制

管道建設(shè)、運(yùn)營和保護(hù)，涉及中央和地方、企業(yè)和公眾、發(fā)展與安全等多方面、復(fù)雜的利益關(guān)系。按照稅法規(guī)定，管道運(yùn)輸納稅應(yīng)在機(jī)構(gòu)所在地，管道經(jīng)過的大部分地區(qū)并無直接受益�；鶎诱�府和廣大群眾為企業(yè)經(jīng)營提供了稀缺的土地資源，還要承擔(dān)安全保護(hù)的責(zé)任，消化對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成的影響， 權(quán)責(zé)利嚴(yán)重不對等。以甘肅為例，目前境內(nèi)已建成西氣（油）東輸、北油（氣）南運(yùn)等17條干線管道，總長度8120公里，2014年總輸油量6154萬噸，天然氣輸送量983億方。據(jù)國稅部門對其中12條管道測算，在我省占地面積達(dá)18萬畝。2014年在甘管道企業(yè)交納增值稅近1 億元，如果按通過里程分稅，將少收3億多元。為了調(diào)動(dòng)地方和群眾保護(hù)管道的積極性，建議實(shí)行稅收分成或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，按照各地通過管道里程和油氣輸送量合理分配收益。

俄羅斯和一些英美法系國家的法律規(guī)定，管道建設(shè)可通過協(xié)商補(bǔ)償方式取得地役權(quán)（通過權(quán)），從而保障管道企業(yè)和土地所有人的合法權(quán)益。加拿大能源法律規(guī)定，管道企業(yè)支付的賠償包括因取得土地的賠償以及因管道運(yùn)營給土地所有人造成損害的賠償。雖然我國管道保護(hù)法第十四條第二款也有規(guī)定，依法建設(shè)的管道通過集體所有土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償，但對此一直有不同理解。建議將這一規(guī)定具體化，明確對禁止在管道上方修建大棚、種植林果和造成農(nóng)作物減產(chǎn)等損害權(quán)利人利益的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。反思這些年土地臨時(shí)征用補(bǔ)償存在不少問題，建議損害補(bǔ)償工作在地方政府組織下，由企業(yè)直接和權(quán)利人簽訂合同給付補(bǔ)償資金。

四、技術(shù)規(guī)范要求

管道保護(hù)法為管道保護(hù)確立了基本制度框架，技術(shù)規(guī)范對于法律的實(shí)施至關(guān)重要。制定管道保護(hù)法的目的是為了保護(hù)石油天然氣管道，保障管道周邊公共安全。這一重要法律原則應(yīng)在相關(guān)工程設(shè)計(jì)規(guī)范中得到體現(xiàn)和保證。尤其是管道與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離標(biāo)準(zhǔn)，必須符合降低公共安全風(fēng)險(xiǎn)的要求。今年4月1日實(shí)施的新版《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》將輸油管道與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離由原規(guī)定的“不宜小于15m”修訂為“不應(yīng)小于5m”。即將實(shí)施的新版《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》第一次將管道與建（構(gòu)）筑物的距離規(guī)定為“不應(yīng)小于5m”。并重申了以強(qiáng)度保安全的理念。我們認(rèn)為，這雖然有利于節(jié)約利用土地和管道選線，但不符合保護(hù)管道和保障公共安全的法律要求。

我們理解，管道保護(hù)法第三十條所規(guī)定的管道中心線兩側(cè)各5m地域范圍是管道保護(hù)的核心區(qū)域，是為了防止外部對管道的直接占壓、挖掘傷害，也是巡護(hù)和搶修的通道。不能簡單將法律規(guī)定的保護(hù)范圍理解為法律對管道與建（構(gòu)）筑物的距離要求。我們建議，在管道選線通過居民點(diǎn)和學(xué)校、醫(yī)院、商場等重要公共建筑時(shí)， 設(shè)立15m至20m的安全緩沖帶，一是減輕地區(qū)等級升級可能對管道的影響，同時(shí)給對方未來必須的擴(kuò)張留有一定空間；二是減緩管道一旦發(fā)生泄漏事故對周邊環(huán)境可能造成的影響。同樣，在管道兩側(cè)修建居民點(diǎn)和重要公共建筑，也不能僅以5m作為距離標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)建立相應(yīng)的安全緩沖帶，以保障雙方安全。設(shè)計(jì)規(guī)范如何與法律保持一致，資金如何解決，建議在管道保護(hù)法修訂和地方立法中予以明確。

此外，國家還應(yīng)當(dāng)高度重視管道設(shè)備制造、安裝、檢測、維修，管道安全完整性管理，管道運(yùn)行遠(yuǎn)程監(jiān)測等多方面的技術(shù)規(guī)范的制定和修改完善工作。

五、創(chuàng)新文化建設(shè)

管道保護(hù)需要先進(jìn)文化的引領(lǐng)。培育“愛國、守法、敬業(yè)、和諧”的理念，形成全社會(huì)共同遵守的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，提升管道保護(hù)的軟實(shí)力。值得反思的是，10多年前國務(wù)院就出臺(tái)了管道保護(hù)條例，5年前又上升為國家法律，企業(yè)對管道保護(hù)投入的成本越來越大，科技含量越來越高，為什么一些地方施工挖掘傷害、違法占壓和打孔盜油屢禁不止？很多問題就發(fā)生在政府部門監(jiān)管的眼皮下，管護(hù)人員巡護(hù)的間隙中，“青紗帳”和居民點(diǎn)里。人們不再像過去那樣對法律懷有敬畏之心，公共利益和安全受到漠視，責(zé)任與義務(wù)視同兒戲。實(shí)際上各方都為此付出了巨大的代價(jià)。我們究竟缺少了什么？法律缺少影響力，部門缺少執(zhí)行力，企業(yè)缺少親和力，民眾缺少向心力。一句話，我們?nèi)鄙俚氖擒泴?shí)力。按照約瑟夫•奈的說法，所謂軟實(shí)力，在國家層面上，就是“一國通過吸引和說服別國服從你的目標(biāo)從而得到自己想要的東西的能力”。而企業(yè)的軟實(shí)力，是指以直接訴諸心靈的方式，對外占領(lǐng)利益相關(guān)方的心靈。文化、價(jià)值觀、制度、社會(huì)責(zé)任以及員工素質(zhì)和形象，是軟實(shí)力的資源基礎(chǔ)。

打造管道保護(hù)的軟實(shí)力，需要全社會(huì)共同行動(dòng)。我們呼吁，國家有關(guān)部門以管道保護(hù)法頒布實(shí)施五周年為契機(jī)，開展一場聲勢浩大的法制宣傳活動(dòng)，并將每年6 月25日定為管道保護(hù)宣傳日。在全社會(huì)形成一個(gè)共識， 那就是，保護(hù)管道安全，絕不僅僅是保護(hù)管道企業(yè)的利益，更重要的，它保護(hù)的是國家經(jīng)濟(jì)安全和群眾正常的生產(chǎn)生活秩序。逐步建立和形成有特色的管道保護(hù)文化，以文化引領(lǐng)時(shí)代風(fēng)尚，推動(dòng)建立政府、企業(yè)、公民共治機(jī)制，讓更多的人關(guān)心管道保護(hù)事業(yè)，加入管道保護(hù)的行列，這是我們的共同責(zé)任。

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。有一位曾經(jīng)組織和參與管道保護(hù)法制定工作的領(lǐng)導(dǎo)同志講，如果法律制定當(dāng)初對一些深層次矛盾不回避，如果全國范圍管道安全隱患整治能夠提前5年進(jìn)行，青島“11.22”等重大事故或許就不會(huì)發(fā)生，也不可能積累到現(xiàn)在3萬多處安全隱患。

問題歸結(jié)到一點(diǎn)，加強(qiáng)法治建設(shè)非常關(guān)鍵。政府應(yīng)做到依法行政，法定職責(zé)必須為， 法無授權(quán)不可為。企業(yè)則要認(rèn)識到法律是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，從而更好地肩負(fù)起國家賦予的重大責(zé)任。愿我們大家就此共同努力。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）