遼寧省發(fā)展改革委能源處

遼寧省境內(nèi)油氣長輸管道74條，總里程7000公里。其中，原油、成品油管道45條，總里程4200公里；天然氣管道29條，總里程2800公里。2014年，經(jīng)認(rèn)真排查匯總，全省共有油氣輸送長輸管道隱患2493處。

2014年以來，我省集中開展隱患整治工作，取得了階段性成果。截至2015年6月底，全省長輸油氣管線完成隱患整治1580處，剩余隱患913處，整治率63.4%。剩余的913處隱患，重大隱患429處，較大隱患196處。經(jīng)過一年多的管道隱患整治工作，對管道保護(hù)工作有了初步認(rèn)識，同時也發(fā)現(xiàn)管道保護(hù)和隱患整治過程中利益沖突嚴(yán)重，矛盾調(diào)解機制不健全，需要在以后的工作中研究解決，以保障管道保護(hù)工作順利開展。

一、油氣管道保護(hù)中的利益沖突

近年來，因油氣管道泄漏、爆炸引發(fā)多起事故，凸顯出我國油氣管道的運行管理形勢嚴(yán)峻，需要引起高度重視，在具體管道保護(hù)和隱患整治過程中，各方利益沖突嚴(yán)重。

（一）管道保護(hù)方與占壓方存在沖突

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模的迅速擴張，大量以前遠(yuǎn)離城區(qū)、廠區(qū)、居住區(qū)的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍、占壓，管道的建設(shè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)矛盾日漸突出。2014 年，我省排查出油氣管道2493處，其中占壓高達(dá)1100多處，嚴(yán)重影響管道運行安全的同時，管道上方的人民群眾生命財產(chǎn)安全也受到嚴(yán)重威脅。管道安全隱患成因復(fù)雜，責(zé)任確認(rèn)困難。管道上方的建筑物或設(shè)施的形成并成為隱患有其復(fù)雜的歷史原因，有的隱患是在管道保護(hù)法頒布前形成，法律出臺時間與隱患形成時間相差太久，不易確定法律責(zé)任；有的隱患是在管道建設(shè)后，由于企業(yè)未能及時在地方備案，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位和居民不知情，加之油氣企業(yè)未能及時制止等原因造成；有的隱患是在城市發(fā)展中新建開發(fā)區(qū)、園區(qū)包圍管道形成；有的隱患是企業(yè)后建管道時安全距離不足形成。由于隱患成因相當(dāng)復(fù)雜，造成一方面責(zé)任認(rèn)定時間和過程長，不能簡單地將責(zé)任歸結(jié)到地方或者油氣企業(yè)，責(zé)任確認(rèn)困難；另一方面有些已經(jīng)存在十幾年、幾十年的工廠和民宅，手續(xù)健全，隱患清除困難。（二）管道保護(hù)法規(guī)與有關(guān)技術(shù)規(guī)范存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊修建建（構(gòu)）筑物應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定。從法律層面看，《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》雖然規(guī)定了管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離不應(yīng)小于5米，與機場、碼頭、大型水庫等不宜小于20米等，管道保護(hù)法卻要求管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養(yǎng)殖等建（構(gòu)）筑物，管道保護(hù)法與《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》要求程度不同，而《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的大部分內(nèi)容不是強制條文，存在具體操作難的問題。

（三）管道保護(hù)與土地使用權(quán)存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養(yǎng)殖等建（構(gòu)）筑物。由于管道是條帶狀，大部分呈穿越情況，大大破壞了土地的完整性，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃，降低了土地的利用率， 降低了土地價值；同時，在征地方面，管道企業(yè)只采取臨時征地方式對占地進(jìn)行補償，只獲得“管道地下通行權(quán)”，沒有管道上方的土地使用權(quán)，管道保護(hù)法中的有關(guān)規(guī)定極大的限制了土地使用權(quán)所有人對該部分土地的合理使用，導(dǎo)致保護(hù)與土地使用權(quán)行使的現(xiàn)實沖突。

（四）管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定，“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途”，法律規(guī)定得很好，可是國家、各省至今未出臺管道建設(shè)專項規(guī)劃，致使管道建設(shè)項目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生嚴(yán)重脫節(jié)。同時，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅猛，地方政府頻頻更改土地規(guī)劃，有些管道勢必影響城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，有些規(guī)劃甚至需要管道進(jìn)行改線、搬遷，相互增加成本。

二、加快完善矛盾調(diào)解機制

（一）提高認(rèn)識

油氣管道安全事關(guān)國家能源戰(zhàn)略安全，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全。因此，必須做到深查地下油氣管網(wǎng)這樣的隱蔽致災(zāi)隱患，加大隱患整改治理力度，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，實行誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過場。同時，抓緊推動解決體制機制等方面的問題，明確責(zé)任，落實責(zé)任，確保油氣管道安全運行。

（二）明確各方責(zé)任

地方政府中的管道保護(hù)主管部門必須按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的工作要求，全面落實政府牽頭、上下聯(lián)動、部門協(xié)作、齊抓共管的工作責(zé)任體系。加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，熟悉、了解油氣管道保護(hù)基本常識，具備對企業(yè)和管道設(shè)施監(jiān)督檢查的能力和水平，充分發(fā)揮管道保護(hù)法賦予的行政處罰、備案權(quán)力和義務(wù)。在管道改線整治隱患方面，地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)妥善做好地方拆遷與管道改線路由問題，制定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)資產(chǎn)評估結(jié)果組織好拆遷工作。從公共安全層面，地方政府應(yīng)承擔(dān)更多的安全防治責(zé)任，對不合理、不合法的規(guī)劃建設(shè)、違規(guī)侵占、惡意破壞、偷盜等行為要有效遏制并嚴(yán)厲打擊，切實維護(hù)公共安全，依職權(quán)保障油氣管道正常生產(chǎn)秩序。公安、安監(jiān)、住建、國土資源等各有關(guān)部門各司其責(zé)，密切合作，加快推動隱患整治。管道企業(yè)要進(jìn)一步落實主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守管道保護(hù)法和有關(guān)規(guī)劃、國土、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，構(gòu)建配套的規(guī)章制度，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)章制度與《管道法》的對接。完善管道設(shè)施標(biāo)識，完善各項應(yīng)急預(yù)案，定期組織開展培訓(xùn)、演習(xí)和演練，提高應(yīng)急處理突發(fā)事件的能力和水平。加強城鎮(zhèn)區(qū)域線路巡查，及時制止破壞損害油氣輸送管道及附屬設(shè)施、危及管道安全運行的各類非法違法行為。

（三）規(guī)范管道管理

對于新建的管道項目，管道企業(yè)要及時向當(dāng)?shù)卣�府報告�(zhèn)浒�，地方政府將管道新建項目納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，理順城鄉(xiāng)建設(shè)與管道建設(shè)的關(guān)系。同時，對違法規(guī)劃，擅自修改路由的行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法， 堅決遏制不按照規(guī)劃修建管道。對已經(jīng)存在的管道，無論何種原因造成的占壓等隱患，地方政府應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)，協(xié)商企業(yè)籌措清除隱患大部分資金，政府及有關(guān)責(zé)任方拿出小部分資金，及時清除危及管道安全的各種因素，確保管道運行安全。

（四）妥善處理既有管道隱患

一是應(yīng)當(dāng)成立隱患整治協(xié)調(diào)機制，遼寧的管道隱患95%以上在中石油企業(yè)，所以根據(jù)實際情況，省政府與中石油集團(tuán)成立了雙方領(lǐng)導(dǎo)共同任組長的協(xié)調(diào)機制， 定期會商，一批難點問題迎刃而解，推動遼寧隱患整治工作快速開展。二是建立油氣輸送管道隱患整治引導(dǎo)基金，在一些重大隱患整治過程中，使用引導(dǎo)基金，帶動隱患整治積極性，保障隱患整治資金需求。三是對重點區(qū)域、重點管道區(qū)段加強督查。在管道改線、占壓建筑物拆遷、重點隱患的整治工作中，加大協(xié)調(diào)力度，督促落實，推動隱患整治。對于隱患整治進(jìn)度落后、措施不力的進(jìn)行通報批評。對重大問題和重大隱患視而不見、放任不管、互相推諉導(dǎo)致問題得不到及時解決、隱患得不到及時整治、造成嚴(yán)重后果的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。四是常態(tài)開展“打非治違”工作�！按蚍侵芜`”工作應(yīng)該常態(tài)化，堅持依法治理、源頭治理和綜合治理，從嚴(yán)從重打擊先清后占、盲目施工、打孔盜油等破壞損害油氣輸送管道及其附屬設(shè)施、危及管道安全運行的亂建亂挖亂鉆非法違法行為，確保油氣輸送管道安全平穩(wěn)運行。五是建立政府、企業(yè)應(yīng)急聯(lián)動機制。制定并完善各級政府應(yīng)急預(yù)案和企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)有效銜接，組織開展有針對性的應(yīng)急演練并加強分析總結(jié)、評估和再完善，強化政府、企業(yè)之間的應(yīng)急快速響應(yīng)和協(xié)同聯(lián)動，完善重大險情通報和事故應(yīng)急處置協(xié)調(diào)指揮機制。六是推進(jìn)油氣輸送管道安全保護(hù)長效機制建設(shè)。根據(jù)管道保護(hù)法、《危險化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，完善全省管道保護(hù)工作責(zé)任體系，健全責(zé)任機制，建立全省油氣輸送管道保護(hù)長效機制。

三、管道保護(hù)工作建議

（一）建議修訂管道保護(hù)法

根據(jù)實踐，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律條文，提高針對性和操作性。同時，加快制定管道保護(hù)相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，出臺油氣輸送管道保護(hù)的具體意見， 依法明確和清晰界定各方責(zé)任，嚴(yán)格落實管道保護(hù)主管部門和相關(guān)部門職責(zé)，建立規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的責(zé)任體系。

（二）加大投資

建議參照采煤沉陷區(qū)治理的投資模式，國家、省、市、縣、企業(yè)按比例分?jǐn)偟脑瓌t，建立科學(xué)合理的油氣管道保護(hù)和隱患整治資金渠道。

（三）加強規(guī)劃

國家和省應(yīng)當(dāng)加速出臺油氣輸送管道專項規(guī)劃， 明確油氣管道與城鄉(xiāng)規(guī)劃以及各管網(wǎng)相協(xié)調(diào)的具體規(guī)定，制定油氣管道與地下其他管線相互之間安全距離標(biāo)準(zhǔn)，加強油氣管道規(guī)劃的執(zhí)行力度。

（四）永久征地

建議管道建設(shè)進(jìn)行永久征地，給予土地使用權(quán)所有人合理補償。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）