加強(qiáng)我國(guó)油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

張圣柱

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院高級(jí)工程師

一、我國(guó)油氣管道的安全管理情況

（一）我國(guó)油氣管道的基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)陸上油氣管道總里程約12萬(wàn)公里(不含油氣田管道)，覆蓋全國(guó)32個(gè)省（區(qū)、市）和香港、澳門特別行政區(qū)。其中，原油管道約2.3萬(wàn)公里，成品油管道約2.1萬(wàn)公里，天然氣管道約7.6萬(wàn)公里。形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⑦B通海外的油氣管網(wǎng)格局，成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造福民生的能源動(dòng)脈�，F(xiàn)有油氣管道中，中央企業(yè)所屬管道里程達(dá)10.4萬(wàn)公里，約占總里程的86%，主要權(quán)屬單位為中石油和中石化。

我國(guó)油氣管道大部分為2000年以后新建，其中運(yùn)行10年以內(nèi)的長(zhǎng)輸管道8.4萬(wàn)公里，約占總里程的70%；運(yùn)行10～20年的長(zhǎng)輸管道2.0萬(wàn)公里，約占總里程的17%； 運(yùn)行20～30年的0.8萬(wàn)公里，約占總里程的6.0%；運(yùn)行30 年以上的長(zhǎng)輸管道0.8萬(wàn)公里，約占總里程的6.0%。

（二）我國(guó)油氣管道安全現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)油氣管道事故時(shí)有發(fā)生，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重威脅著國(guó)家能源安全�！�11•22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故之后，國(guó)務(wù)院安委會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展了油氣輸送管道安全隱患專項(xiàng)排查整治，共排查出油氣輸送管道占?jí)骸�安全距離不足、不滿足安全距離要求交叉穿越等安全隱患近3萬(wàn)處，平均每4公里就存在一處隱患， 問(wèn)題十分嚴(yán)重，經(jīng)過(guò)1年多的整治，管道隱患整改率已達(dá)到74.1%，需要政企聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)解決的隱患整改率達(dá)到57.2%，隱患排查整治取得積極進(jìn)展，但由于整改難度大、涉及方面廣、投入資金多以及歷史遺留問(wèn)題等多種原因，需要協(xié)調(diào)解決的隱患整改進(jìn)度比較緩慢，油氣管道安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

二、我國(guó)油氣管道管理法律法規(guī)和體制機(jī)制

（一）我國(guó)油氣管道安全主要法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)情況

近年來(lái)，我國(guó)逐步加強(qiáng)油氣管道安全立法工作。2000年頒布了《石油天然氣管道安全監(jiān)督與管理暫行規(guī)定》（經(jīng)貿(mào)委令17號(hào)），提出對(duì)石油管道的勘察、設(shè)計(jì)、制造、施工、運(yùn)行、檢測(cè)和報(bào)廢等全過(guò)程實(shí)施安全監(jiān)督與管理。2002年頒布的安全生產(chǎn)法和2011年頒布的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令591號(hào)）等法律法規(guī)，明確了我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道的安全管理要求。2010年頒布的管道保護(hù)法，是我國(guó)油氣管道管理方面的主要法律，確定國(guó)務(wù)院能源主管部門主管全國(guó)管道保護(hù)工作，同時(shí)發(fā)揮管道經(jīng)過(guò)地區(qū)地方人民政府對(duì)管道保護(hù)的職能，強(qiáng)調(diào)企業(yè)是維護(hù)管道安全的主要責(zé)任人。

為加強(qiáng)油氣管道安全設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行的管理，在借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)先后發(fā)布了《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50253-2014）、《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50251-2015）等一系列有關(guān)設(shè)計(jì)、施工、安裝、檢測(cè)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了較為系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）我國(guó)油氣管道安全體制機(jī)制情況

管道保護(hù)法是我國(guó)石油天然氣管道安全管理的主要法律，對(duì)管道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理和維護(hù)等進(jìn)行了規(guī)定，明確了政府、企業(yè)等有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)。該法規(guī)定：國(guó)務(wù)院能源主管部門主管全國(guó)管道保護(hù)工作， 負(fù)責(zé)組織編制并實(shí)施全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護(hù)的重大問(wèn)題；規(guī)劃、公安、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等其他有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定， 在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)的相關(guān)工作。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等法律、行政法規(guī)，執(zhí)行國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，建立、健全本企業(yè)有關(guān)管道保護(hù)的規(guī)章制度和操作規(guī)程并組織實(shí)施，宣傳管道安全與保護(hù)知識(shí)， 履行管道保護(hù)義務(wù)，接受人民政府及其有關(guān)部門依法實(shí)施的監(jiān)督，保障管道安全運(yùn)行。但管道保護(hù)法并沒(méi)有對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行具體界定， 使得部門權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不清，容易產(chǎn)生監(jiān)管缺乏和交叉。同時(shí)，自2010年頒布實(shí)施以來(lái)，該法至今仍未有相應(yīng)的配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度出臺(tái)。

2004年，我國(guó)建立了全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)籌研究全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決涉及油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)的重大問(wèn)題，促進(jìn)部門、地方協(xié)作配合， 實(shí)現(xiàn)信息共享，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，預(yù)防、打擊涉油違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家油氣資源、設(shè)施和生產(chǎn)安全。打擊打孔盜油等違法犯罪活動(dòng)是聯(lián)席會(huì)議的主要任務(wù)，對(duì)管道保護(hù)其他方面的問(wèn)題關(guān)注較少。

三、我國(guó)油氣管道建設(shè)及運(yùn)行管理存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)油氣管道在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位未引起足夠重視。我國(guó)油氣管道的管理尚未與發(fā)達(dá)國(guó)家管理方式接軌，沒(méi)有借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將油氣管道的管理納入國(guó)家的“第五大”交通運(yùn)輸方式，上升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度進(jìn)行管理。

（二）法規(guī)規(guī)章不配套，建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范落后。管道保護(hù)法發(fā)布后，沒(méi)有制定配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，法中的原則規(guī)定和部分制度要求因缺乏實(shí)施細(xì)則難以落實(shí)，出現(xiàn)了各地主管部門不明確、職責(zé)模糊等問(wèn)題。管道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后，缺乏強(qiáng)制性管道定期檢測(cè)、評(píng)估等方面的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（三）管道占?jí)旱劝踩�隱患嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原來(lái)鋪設(shè)的管道逐漸被新建的城市建筑所占?jí)海?被人員密集場(chǎng)所包圍，安全隱患嚴(yán)重，并且部分隱患具有反復(fù)性、復(fù)雜性、需要資金量大等特點(diǎn)，整改難度較大。

（四）管道保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，安全風(fēng)險(xiǎn)較大。部分管道老化、腐蝕問(wèn)題嚴(yán)重，易發(fā)生泄漏事故，且老管道普遍缺乏自動(dòng)化監(jiān)控措施，一旦發(fā)生泄漏無(wú)法及時(shí)查找漏點(diǎn)并開展應(yīng)急處置。個(gè)別企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位。油氣管道沿途社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，打孔盜油、施工損壞等嚴(yán)重威脅管道安全。

（五）安全保障能力不足，應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。管道安全完整性評(píng)估技術(shù)有待大力推廣應(yīng)用，尚未建立全國(guó)管道地圖系統(tǒng)和事故數(shù)據(jù)庫(kù)，管道安全管理所需的數(shù)據(jù)匱乏，沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家管道安全管理機(jī)構(gòu)或組織，應(yīng)急協(xié)調(diào)管理不順暢，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案普遍存在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不到位、針對(duì)性差等問(wèn)題。

四、關(guān)于加強(qiáng)油氣管道安全生產(chǎn)工作的建議

（一）高度重視安全立法工作，完善管道安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議借鑒美國(guó)在油氣管道安全立法方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，建立多層次、嚴(yán)密細(xì)致的油氣管道法律法規(guī)體系。根據(jù)上位法的要求，明確各部門職責(zé)，配套出臺(tái)涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、監(jiān)管、安保、搶修、檢測(cè)檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、協(xié)調(diào)合作、應(yīng)急處置等方面的規(guī)定，將管道安全納入國(guó)家公共安全體系進(jìn)行管理。完善石油天然氣管道相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高設(shè)防等級(jí)，制定油氣管道安全距離確定和土地使用規(guī)劃紅線控制方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管。從國(guó)家層面把管道安全定位提升至國(guó)家能源安全和“第五大”運(yùn)輸系統(tǒng)高度，進(jìn)一步明確管道管理部門及職責(zé)。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，并保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、前瞻性，切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與油氣管道專項(xiàng)規(guī)劃的銜接。推動(dòng)建立企業(yè)和地方溝通協(xié)調(diào)指揮機(jī)制及信息通報(bào)機(jī)制，提高應(yīng)急救援及處置水平。探索建立管道途經(jīng)地區(qū)收益分配機(jī)制，增加管道對(duì)途經(jīng)地區(qū)稅收貢獻(xiàn)率，提高地方政府管道保護(hù)的積極性。

（三）進(jìn)一步完善基礎(chǔ)工作。開展重點(diǎn)城市、重點(diǎn)區(qū)域和重大管道工程的全面普查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，適時(shí)擴(kuò)大到所有區(qū)域的重點(diǎn)油氣管道及其他戰(zhàn)略性管線。建立國(guó)家管道地圖系統(tǒng)并設(shè)立統(tǒng)一呼叫中心，使其成為支持管道日常管理、緊急響應(yīng)、檢測(cè)和決策的基本工具。建立全國(guó)性或區(qū)域性的國(guó)家管道事故數(shù)據(jù)庫(kù)（包括單位長(zhǎng)度管道事故率、平均故障間隔時(shí)間、平均故障修復(fù)時(shí)間等安全數(shù)據(jù)指標(biāo)），用于油氣管道安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析及可靠性設(shè)計(jì)分析，指導(dǎo)新建及在役管道的安全管理工作。

（四）建立管道獨(dú)立運(yùn)營(yíng)體制。建議管道企業(yè)從能源企業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，僅提供運(yùn)輸服務(wù)，不從事油氣商品的買賣，便于進(jìn)行規(guī)范化管理，并將管道運(yùn)輸方式提升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和能源戰(zhàn)略高度。管道企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，有助于資源優(yōu)化利用，避免重復(fù)建設(shè)，并對(duì)管道實(shí)施“全生命周期”安全監(jiān)管。

（五）開展油氣管道安全相關(guān)課題研究。開展油氣管道安全規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、檢測(cè)檢驗(yàn)安全技術(shù)攻關(guān)，研究提出適合我國(guó)國(guó)情的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域“油氣管道完整性管理技術(shù)方法和程序”，推廣管道系統(tǒng)完整性管理技術(shù)。組織研究管道長(zhǎng)周期運(yùn)行安全管理、安全監(jiān)管、應(yīng)急管理等方面的管理模式，制定高風(fēng)險(xiǎn)管道定期評(píng)估、檢測(cè)檢驗(yàn)周期和標(biāo)準(zhǔn)。

《管道保護(hù)》2015年第5期總（24）