國家安全監(jiān)管總局關(guān)于城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�生產(chǎn)狀況的分析

（2014年12月22日）

城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�與人民群眾生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故，人員傷亡慘重，社會(huì)影響巨大。針對近年城鎮(zhèn)燃?xì)獗�炸事故多發(fā)的情況，我們對城鎮(zhèn)燃?xì)忸I(lǐng)域的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行了分析研判。

一、城鎮(zhèn)燃?xì)饣�本情況

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2013年全國供應(yīng)城市天然氣900億立方米，同比上升13.2%；人工煤氣63億立方米，同比下將 18.2%；液化石油氣1109萬噸，同比下降0.4%。城市燃?xì)馄占奥蕿?3.15%，縣城及小城鎮(zhèn)燃?xì)馄占奥蕿?8.5%；全國用氣人口為4.1億人，用氣戶為1.43億戶。城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)總長度達(dá)51萬公里。另外，2013年燃?xì)馄�車共消耗天然�?6億立方米，占9.6%；消耗液化石油氣61萬噸，占5.5%。初步統(tǒng)計(jì)，全國共有 管道燃?xì)馄髽I(yè)1400余家，從業(yè)人員20余萬人，包括華潤燃?xì)狻⒅惺�油昆侖燃�(xì)�、新奧燃?xì)狻⒈本┤細(xì)饧瘓F(tuán)、中國燃?xì)饧瘓F(tuán)等大型企業(yè)。

全國在用燃餐鋼瓶教量龐大。據(jù)國家質(zhì)檢總局統(tǒng)計(jì)，2013年底，共有各類氣瓶14387萬只（包括工業(yè)氣瓶），但具體到燃?xì)鈿馄康捉躺胁磺宄�。�?jù)部分城市統(tǒng)計(jì)，北京市注冊燃?xì)怃撈考s有154 萬只（此外未注冊的約有100萬只），上海市約有280萬只，廣東惠州市約有130萬只，浙江溫州市約有150萬只。

二、近年來城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珷顩r不容樂觀

（一）國外城鎮(zhèn)燃?xì)庵卮蟊�炸事故時(shí)有發(fā)生。

2014年3月14日，美國紐約曼哈頓哈雷姆地區(qū)發(fā)生煤氣管 道泄漏并發(fā)生爆炸，造成8人死亡、5 人失蹤、60余人受傷。6月 27日，印度南部安得拉邦一國有媒氣公司的煤氣輸送管道發(fā)生爆炸并引發(fā)大火，造成16人死亡、多人受傷。

（二）國內(nèi)城鎮(zhèn)燃?xì)膺B續(xù)發(fā)生重大爆炸事故。

2011年至2013年，城鎮(zhèn)燃?xì)饷磕甓及l(fā)生1起重大事故：2011 年11月14日，陜西西安市樊記臘汁肉夾饃店發(fā)生液化石油氣泄漏爆炸事故，造成10 人死亡。2012年11月23日，山酉晉中市壽陽縣喜羊羊火鍋店發(fā)生液化氣爆炸燃燒事故，造成14人死亡。2013年6月11日，江蘇蘇州市蘇州燃?xì)饧瘓F(tuán)液化氣經(jīng)銷分公司橫山儲(chǔ)罐場生活區(qū)綜合樓食堂發(fā)生燃?xì)獗�炸后坍塌，造�?1人死亡。

（三）城鎮(zhèn)燃?xì)獗�炸事故點(diǎn)多面廣。

今年以來，全國共接報(bào)城鎮(zhèn)燃?xì)馍�產(chǎn)安全死亡事故45起、死亡74人（其中較大事故7起、死亡31人）。從事故類型看，中毒窒息事故發(fā)生21 起，火災(zāi)、爆炸事故15起，高處墜落3起，物體打擊、坍塌事故各2起，車輛傷害、觸電事故各1 起。

燃?xì)獗�炸事故涉及面廣，居民用氣、餐飲行業(yè)、施工檢修、職工食堂、燃?xì)膺\(yùn)輸、燃?xì)馄�車等行業(yè)領(lǐng)域燃?xì)馐鹿瘦^為多發(fā)。

三、相關(guān)法規(guī)規(guī)定的安全管理職責(zé)

近年來，國務(wù)院、各部門相繼出臺(tái)了強(qiáng)化城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�監(jiān)管的一系列法規(guī)文件。國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院安委會(huì)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局等部門和機(jī)構(gòu)，對加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理、油氣輸送管線等安全專項(xiàng)排查整治、氣瓶充裝站和檢驗(yàn)站治理、餐飲場所燃?xì)獍踩�治理、�?yīng)對油氣輸送管線和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)突發(fā)事件等作出了明確要求。另外，《安全生產(chǎn)法》、《特種設(shè)備安全法》、《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《道路交通安全法》、《港口法》、《道路運(yùn)輸條例》、《水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》和《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》等對城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�監(jiān)管從法律法規(guī)層面作出了明確規(guī)定。

（一）《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定的安全管理職責(zé)。

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》及其釋義規(guī)定， 國務(wù)院建設(shè)主管部門，即住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)全國的燃?xì)夤芾砉ぷ�；縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌?/p>

各環(huán)節(jié)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門主要有：

1.燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)：燃?xì)庵鞴懿块T、發(fā)展改革、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門；

2.燃?xì)赓|(zhì)量:質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、燃?xì)夤芾聿块T；

3.燃?xì)饨?jīng)營：縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T；

4.燃?xì)獬溲b:質(zhì)監(jiān)部門特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)；

5.燃?xì)膺\(yùn)輸:公安部門、交通運(yùn)輸管理部門；

6.安裝維修:建設(shè)主管部門或燃?xì)馍�管部門；

7.管線保護(hù):燃?xì)夤芾聿块T會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、城市管理、公安消防、技術(shù)監(jiān)督、水利堤防、電力電信等相關(guān)部門；

8.燃?xì)馐褂茫焊餍袠I(yè)主管部門；

9.燃?xì)馐鹿蕬?yīng)意預(yù)案、統(tǒng)計(jì)分析:燃?xì)夤芾聿块T。

（二）餐飲行業(yè)燃?xì)獍踩�管理職�?zé)。

全國餐飲場所量多面廣，多數(shù)規(guī)模小、人員密集，且安全生產(chǎn)條件差，容易發(fā)生燃?xì)庑孤┍�炸事故。《國�?wù)院安委會(huì)關(guān)于深入開展餐飲場所燃?xì)獍踩珜ｍ?xiàng)治理的通知》（安委〔2013〕1號(hào)）中對各部門在餐飲行業(yè)燃?xì)馐褂眠^程中的安全監(jiān)管職責(zé)作了明確規(guī)定：

1.燃?xì)夤芾聿块T：會(huì)同有關(guān)部門提出餐飲場所使用燃?xì)獾幕�本安全要求；督促燃�(xì)夤��?yīng)企業(yè)按照法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和合同的約定承擔(dān)用戶燃?xì)庠O(shè)施巡檢、燃?xì)馐褂冒踩�技術(shù)指導(dǎo)和宣傳責(zé)任；對存在違法違規(guī)供氣行為的燃?xì)夤��?yīng)企業(yè)依法追究責(zé)任；

2.公安消防部門：負(fù)責(zé)對餐飲場所的消防安全實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)管；依法查處餐飲場所違反消防法律法規(guī)的行為；

3.質(zhì)監(jiān)部門：對餐飲場所使用的判廢、超期未撿和標(biāo)記不符合規(guī)定的鋼瓶出具查驗(yàn)證明，將存在上述問題的鋼瓶移送專業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依法處理，并依法追究充裝企業(yè)責(zé)任；

4.商務(wù)部門：負(fù)責(zé)組織餐飲場所開展燃?xì)馐褂冒踩�自查工作，主�?dòng)消除隱患；

5.安全監(jiān)管部門：負(fù)責(zé)對經(jīng)有關(guān)部門確定，在燃?xì)馐褂梅矫娲嬖谥卮箅[患的餐飲場所，依法責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)或者立即停止使用供用氣設(shè)施、設(shè)備；

6.工商部門：負(fù)責(zé)對未辦理工商營業(yè)執(zhí)照的餐飲場所麻法進(jìn) 行查處;

7.食品藥品監(jiān)督管理部門：負(fù)責(zé)對未取得衛(wèi)生許可的餐飲場所依法進(jìn)行查處。

四、存在的主要問題

（一）城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�管理還不完善。

1.職責(zé)分工需進(jìn)―步明確。城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�管理線長面廣量大。按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，涉及部門至少達(dá)13個(gè)，涉及屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管，綜合協(xié)調(diào)工作任務(wù)重，存在職責(zé)交叉、監(jiān)管空白、權(quán)責(zé)錯(cuò)位的現(xiàn)象。例如：由于液化氣中摻雜的二甲醚，對橡膠有一定腐蝕作用，可能導(dǎo)致鋼瓶閥門漏氣，質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局等四部委印發(fā)《聯(lián)合開展液化石油氣摻混二甲醚問題專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》（國質(zhì)檢執(zhí)聯(lián)〔2010〕349號(hào)），要求嚴(yán)厲打擊液化氣摻雜二甲醚行為。而國家能源局從新能源角度在大力推廣使用二甲醚，并正在制定《液化石油氣二甲醚混合燃?xì)狻穱�家�?biāo)準(zhǔn)。多地近些年已相繼頒布并執(zhí)行了類似地方標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在燃?xì)庥镁吡魍�、燃�(xì)馐褂玫拳h(huán)節(jié)上尚缺乏有效的監(jiān)管措施，一些灶具等不合格產(chǎn)品仍在市場流通，導(dǎo)致使用環(huán)節(jié)事故多發(fā)。

2.行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍有欠缺。技術(shù)規(guī)范涉及面廣，修訂周期較長，特別是使用環(huán)節(jié)，燃?xì)獍踩�技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還有所欠缺。例如：一是煤層氣等新燃?xì)夥N類的出現(xiàn)，地理信息系統(tǒng)、遠(yuǎn)程控制等新興技術(shù)在燃?xì)庑袠I(yè)大量應(yīng)用還未納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；二是2013年四川瀘州“12•26” 燃?xì)獗�炸事故暴露出廢棄管道無明確管理規(guī)定等問題；三是燃?xì)饧映粼谟脩裟┒藷o檢測規(guī)定，無法測出是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求；四是高壓、次高壓管道完整性管理不當(dāng)，無金屬探傷限制性規(guī)定；五是戶內(nèi)燃?xì)夤芾順?biāo)準(zhǔn)不完善，無戶內(nèi)燃?xì)猱a(chǎn)品更新管理規(guī)定。

（二）城鎮(zhèn)燃?xì)馍婕岸鄠�(gè)環(huán)節(jié)，安全隱患較多。

1.燃?xì)夤艿览匣�占�(jí)旱葐栴}普遍。一是由于管道屬隱蔽工 程，一些城市管線巳經(jīng)使用20～30 年，老化嚴(yán)重，發(fā)生事故的風(fēng)險(xiǎn)較大。如河北承德市因煤氣管網(wǎng)老化，平均每年泄漏事故達(dá)40多起， 已成為該市燃?xì)獍踩�的重大騰患。二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，燃?xì)夤芫�違規(guī)占?jí)簡栴}突出，安全距離難以保證，加大了事故風(fēng)險(xiǎn)。

2.第三方施工造成的事故頻發(fā)。一是城市建設(shè)管理水平有待進(jìn)一步提高。對第三方施工管理要求不嚴(yán)不細(xì)，導(dǎo)致第三方施工缺乏燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)意識(shí)，在未了解地下管網(wǎng)分布的情況下盲目施工、損壞燃?xì)夤艿�，造成泄漏、爆炸事故的現(xiàn)象比較普遍。二是燃?xì)馄髽I(yè)安全管理不到位。管道保護(hù)措施不夠，巡線檢查不到位，未合理設(shè)置警示標(biāo)示，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)第三方違規(guī)違章開挖、施工作業(yè)。同財(cái)，燃?xì)庠O(shè)施、管道等安裝、帶氣開口作業(yè)、置換等涉及受限空間的施工環(huán)節(jié)，未做到先檢測再作業(yè)，未做好安全防護(hù)措施，導(dǎo)致中毒窒息事故時(shí)有發(fā)生。

3.瓶裝液化氣非法違法、違規(guī)違章行為突出。一是燃?xì)鈿馄砍溲b、回收、淘汰等環(huán)節(jié)中，非法充裝、非法添加、非法改裝、超期限和不合格氣瓶流入市場等非法違法行為較為突出。如北京市液化氣公司分布在全市的68家液化氣供應(yīng)站在2013年4月份1個(gè)月時(shí)間內(nèi)，僅回收氣瓶12只，不少不合格氣瓶、超15年使用年限的氣瓶仍在居民家中或被餐飲行業(yè)使用。二是各地區(qū)非法制售、充裝瓶裝液化氣行為屢禁不止，如上海市在2個(gè)月的集中整治中，查獲非法液化石油氣鋼瓶5058只，收繳倒灌工具、劣質(zhì)調(diào)壓器以及假冒塑封套數(shù)萬只；山西忻州市在搗毀一非法液化氣罐窩點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，至案發(fā)時(shí)已有7000余罐無證鋼瓶裝液化氣流入市場。

4.燃?xì)庥镁弋a(chǎn)品質(zhì)量和群眾安全用氣意識(shí)需進(jìn)—步提高。一是燃?xì)庥镁弋a(chǎn)品質(zhì)量達(dá)不到安全要求，如質(zhì)檢總局在2013年家用燃?xì)庠町a(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督專項(xiàng)抽查中，有一成多的燃?xì)庠钍遣缓细癞a(chǎn)品。二是燃?xì)庥脩粲绕涫谴罅渴褂萌細(xì)獾牟惋嫹��?wù)行業(yè)安全意識(shí)淡薄，不掌握安全用氣常識(shí)，違規(guī)使用不合格氣源、氣瓶及燃?xì)庥镁�，超量存放燃�(xì)馄�，私自更改、延長燃?xì)夤芫�，違規(guī)處置殘液 等行為極易引發(fā)事故。

五、措施建議

（一）鑒于城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩�監(jiān)管工作涉及部門多、各地區(qū)在部門分工上不一致，建議住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭起草成立國務(wù)院專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部際聯(lián)席會(huì)議的方案；各地區(qū)也參照成立，加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）注重專項(xiàng)整治效果，推進(jìn)餐飲場所燃?xì)獍矔?huì)專項(xiàng)治理等各類專項(xiàng)行動(dòng)常態(tài)化、制度化，以深化專項(xiàng)整治并建立完善長效機(jī)制。◢

《管道保護(hù)》2015年第2期總（21）