本刊編輯部

本期邀請(qǐng)了來(lái)自政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和高校的專家學(xué)者發(fā)表文章，就如何建立管道地下通過(guò)權(quán)問(wèn)題發(fā)表自己的觀點(diǎn)。

我國(guó)土地資源緊張，油氣管道在地下運(yùn)行，不需要像鐵路公路那樣征用大量寶貴的土地，其節(jié)約用地的優(yōu)勢(shì)明顯。在國(guó)外，管道地下通行的權(quán)利需要法律授權(quán)，或者由管道公司與土地權(quán)利人協(xié)商，就補(bǔ)償和雙方權(quán)利義務(wù)等達(dá)成一致后簽訂地役權(quán)合同，取得管道通過(guò)權(quán)，并受到法律保護(hù)。在我國(guó)，沒(méi)有實(shí)行管道通過(guò)權(quán)制度。除了管道站場(chǎng)、閥室建設(shè)用地需要征用外，敷設(shè)管道如需要通過(guò)農(nóng)田，依現(xiàn)行規(guī)定作為臨時(shí)使用土地，繳納補(bǔ)償費(fèi)用，期限一般不超過(guò)2年。管道運(yùn)行期一般都在50年左右，這種“臨時(shí)用地，長(zhǎng)期占用”的做法得不到法律保護(hù)，以致出現(xiàn)了以下問(wèn)題。

土地權(quán)利人的權(quán)益受到損害。石油天然氣管道保護(hù)法重要的功能，就是制止違法占?jí)汉头乐沟谌�方施工挖掘損害管道事故的發(fā)生。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，法律對(duì)管道上方及周邊土地的使用進(jìn)行了許多限制，如第三十條對(duì)管道保護(hù)核心區(qū)域土地禁止性使用的規(guī)定。而管道企業(yè)并沒(méi)有取得使用這些土地的權(quán)利，也沒(méi)有給予應(yīng)有的補(bǔ)償，這就損害了土地權(quán)利人（如農(nóng)民）的長(zhǎng)期利益。

管道外部安全難以得到保障。在國(guó)外，管道取得地下通過(guò)權(quán)（美國(guó)叫路權(quán)）即受到法律保護(hù)，管道遭到外部人為傷害的機(jī)率很小。國(guó)內(nèi)由于沒(méi)有建立相關(guān)法律制度，企業(yè)要投入大量人力物力以防止違法占?jí)汉偷谌�方施工挖掘損壞管道，四類地區(qū)的巡線頻率約為美國(guó)相關(guān)法規(guī)規(guī)定的360多倍，盡管如此，還是發(fā)生了諸如大連“ 6.30”、中衛(wèi)“ 7.21”等危及安全的泄漏事故。

企地關(guān)系為此受到嚴(yán)重干擾。因管道沒(méi)有取得通行權(quán)利及對(duì)當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃和開(kāi)發(fā)利用所帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性影響，管道企業(yè)與地方政府、土地權(quán)利人很容易陷入利益紛爭(zhēng)。一些地方將管道上方土地另行規(guī)劃建設(shè)，或要求企業(yè)征用管道敷設(shè)用地，或?qū)⒁呀ü艿腊徇w，或提高臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（有的已接近永久性征地標(biāo)準(zhǔn)）等，不可避免對(duì)管道建設(shè)和運(yùn)行保護(hù)帶來(lái)消極的影響。

16年前，在西氣東輸管道建設(shè)工程中，國(guó)土資源部首次提出了管道地下通過(guò)權(quán)概念，國(guó)內(nèi)許多專家學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入研究，但一直未能付諸實(shí)踐。這期間我國(guó)管道建設(shè)里程由5萬(wàn)公里增加到12萬(wàn)公里，管道敷設(shè)始終沿襲了“臨時(shí)用地，長(zhǎng)期占用”的做法，個(gè)中原由不外乎觀念和利益問(wèn)題。現(xiàn)在看，沒(méi)有依法取得管道通行權(quán)利成了管道企業(yè)的“軟肋”，企業(yè)每年要為清除占?jí)汉皖A(yù)防第三方施工挖掘損壞管道支付數(shù)額龐大的保護(hù)、協(xié)調(diào)和宣傳費(fèi)用，不僅沒(méi)有換來(lái)應(yīng)有的“名分”，收獲的卻是和周邊關(guān)系持續(xù)緊張的“苦果”。

在依法治國(guó)的今天，改善管道的外部環(huán)境更需要尋求法治的保障。長(zhǎng)痛不如短痛。消除“軟肋”，輕裝上陣，現(xiàn)在是到了下決心的時(shí)候了。

（撰稿人：朱行之，甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，《管道保護(hù)》主編）

2017年第2期（總第33期）