近年來(lái)，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對(duì)管道保護(hù)工作的高度關(guān)注。在我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代這一重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，站在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全發(fā)展的大局，開(kāi)展管道保護(hù)法修訂工作具有重大意義。如何界定政府部門(mén)、管道企業(yè)、社會(huì)公眾及相關(guān)行業(yè)對(duì)管道安全應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，破解當(dāng)前管道保護(hù)面臨的困境，處理好相關(guān)利益方的關(guān)系，促進(jìn)管道行業(yè)和沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，無(wú)疑是這次修法責(zé)無(wú)旁貸的使命。

修法應(yīng)明確相關(guān)責(zé)任和要求。比如，由誰(shuí)主導(dǎo)高后果區(qū)的管理，承擔(dān)反打孔盜油破壞的主體責(zé)任？如何進(jìn)一步厘清隱患與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，以及隱患治理的責(zé)任單位？在完整性管理過(guò)程中，政府參與的廣度和深度如何界定？如何發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用？等等。盡管可能會(huì)存在不同的看法，但我想，機(jī)遇如此寶貴，我們應(yīng)該深刻結(jié)合我國(guó)國(guó)情和時(shí)代特征，汲取我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家管道保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，勇敢地突破體制的藩籬，壓實(shí)責(zé)任，破解難題。

建議明確人口密集型高后果區(qū)管控責(zé)任主體。地方縣級(jí)及以上人民政府應(yīng)是高后果區(qū)管控責(zé)任主體，主導(dǎo)識(shí)別、評(píng)估、管控、監(jiān)管等一系列工作。后開(kāi)工建設(shè)工程應(yīng)禁止形成人口密集型高后果區(qū)。已形成的高后果區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格依法依規(guī)加強(qiáng)管理。人口密集型高后果區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管控，需要城市相關(guān)管理部門(mén)的積極參與，需要兼顧做好社會(huì)穩(wěn)定工作。如果沒(méi)有政府的主導(dǎo)，管道企業(yè)不但不能實(shí)現(xiàn)對(duì)高后果區(qū)的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質(zhì)量都難以保證�！吨泄仓醒� 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》（2016年12月9日）要求“加快實(shí)施人口密集區(qū)域的危險(xiǎn)化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所安全搬遷工程”，這項(xiàng)工作由管道企業(yè)主導(dǎo)推進(jìn)困難重重。如果明確政府是高后果區(qū)管理責(zé)任主體，則遷改動(dòng)力更為充足，工作局面更容易打開(kāi)。另外，人口密集型高后果區(qū)的產(chǎn)生，大都和地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃有密切關(guān)系。加強(qiáng)政府在這方面的責(zé)任，有助于從源頭上降低新產(chǎn)生高后果區(qū)的可能性。

建議明確反打孔盜油破壞責(zé)任主體。縱觀世界各國(guó)，對(duì)打孔盜油現(xiàn)象從來(lái)都是嚴(yán)懲不貸。國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：凡是當(dāng)?shù)卣�府高度重視的地區(qū)，管道周邊治安環(huán)境良好，打孔盜油案件很少發(fā)生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應(yīng)明確當(dāng)?shù)卣�府反打孔盜油破壞的主體責(zé)任，加大打擊力度，為管道安全運(yùn)行創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。

建議明確政府推進(jìn)實(shí)施管道完整性管理應(yīng)發(fā)揮的作用。 2002年，美國(guó)政府在重大事故的警醒下，頒布促進(jìn)管道安全法案，明確要求高后果區(qū)應(yīng)開(kāi)展管道完整性管理。這是因?yàn)楦吆蠊麉^(qū)事故事關(guān)公眾安全，屬于政府管理責(zé)任。因此，美國(guó)政府對(duì)高后果區(qū)完整性管理計(jì)劃的制定和落實(shí)，全面介入，深度管理。加拿大借助行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，核查各條管道的內(nèi)外檢測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)督重大安全運(yùn)營(yíng)方案，定期審查安全報(bào)告，顯著提升了管道安全管理水平。

建議增補(bǔ)基于風(fēng)險(xiǎn)的管道隱患識(shí)別治理相關(guān)內(nèi)容。現(xiàn)行管道保護(hù)法第三十一條要求居民區(qū)、學(xué)校、加氣站、儲(chǔ)罐等區(qū)域與管道的安全距離應(yīng)滿足國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，但相關(guān)的國(guó)家技術(shù)規(guī)范目前還是空白。在管道保護(hù)實(shí)踐中，雖明知是安全隱患，但因?yàn)槿鄙贅?biāo)準(zhǔn)而無(wú)法判定并采取相應(yīng)措施。 2014年，《危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、存儲(chǔ)裝置個(gè)人可接受風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)可接受風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第13 號(hào)公告），為通過(guò)定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定外部安全防護(hù)距離、評(píng)判隱患標(biāo)準(zhǔn)提供了數(shù)據(jù)準(zhǔn)則�！痘�于風(fēng)險(xiǎn)的油氣管道安全隱患分級(jí)導(dǎo)則》（GB/T 34346），明確了基于風(fēng)險(xiǎn)的油氣管道隱患分類(lèi)、分級(jí)治理模式。建議用定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法，將風(fēng)險(xiǎn)不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態(tài)的隱患治理放在突出重要的地位。三年隱患整治攻堅(jiān)戰(zhàn)之所以能取得成功，得益于各級(jí)政府安委會(huì)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，安監(jiān)部門(mén)發(fā)揮了牽頭督辦的重要作用。而作為屬地政府主管管道保護(hù)工作的部門(mén)，由于缺乏執(zhí)法手段，未能很好發(fā)揮其法律賦予的職能。有鑒于此，建議對(duì)管道保護(hù)法第二十五條修改為：管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除已存在的或處于萌芽狀態(tài)的外部安全隱患。對(duì)于難以排除的外部安全隱患，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)告。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)調(diào)排除或者報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府及時(shí)組織排除已存在的或處于萌芽狀態(tài)的安全隱患。

建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)組織在管道保護(hù)中的作用。加拿大管道運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，政府投入較少，卻取得了顯著成效，主要原因是行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮了重要作用。政府僅投入少量的人力，即實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)行業(yè)的有效服務(wù)和監(jiān)管。定量化、精確化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作需要大數(shù)據(jù)的支撐，需要長(zhǎng)期持續(xù)的收集和整合國(guó)內(nèi)全部管道企業(yè)的相關(guān)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和專(zhuān)業(yè)資料。單個(gè)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)無(wú)法完成該項(xiàng)工作，而管道行業(yè)協(xié)會(huì)將發(fā)揮不可替代的作用。當(dāng)前，迫切需要完善管道風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)細(xì)則，建立和持續(xù)充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，深入研究各種問(wèn)題要素的全概率模型，開(kāi)發(fā)和持續(xù)升級(jí)評(píng)價(jià)軟件，滿足行業(yè)簡(jiǎn)潔化、精確化定量評(píng)價(jià)的需求。因此，應(yīng)將行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)納入法律條款，突出行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，由協(xié)會(huì)參與報(bào)警預(yù)警、搶險(xiǎn)救援、管道科技等體系建設(shè)，可以在政府部門(mén)不增加大量投入的情況下，整合國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源，高效提升管道行業(yè)整體管理水平。

作者：吳海東，中國(guó)石化管道儲(chǔ)運(yùn)有限公司副總工程師、安全總監(jiān)。兼任石油工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)委員兼油氣儲(chǔ)運(yùn)專(zhuān)標(biāo)委副秘書(shū)長(zhǎng)，湖北省石油學(xué)會(huì)常務(wù)理事兼油氣儲(chǔ)運(yùn)分會(huì)主任委員。

《管道保護(hù)》2018年第3期（總第40期）