中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《管道保護(hù)法》)自2010年10月1日起施行。這部法律的頒布實(shí)施，是我國(guó)石油天然氣管道產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中的一件大事，對(duì)于保障管道運(yùn)輸安全、維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全、促進(jìn)管道運(yùn)輸事業(yè)與其他各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、充分認(rèn)識(shí)宣傳貫徹《管道保護(hù)法》的重要性和緊迫性

石油天然氣管道是連接油氣資源與消費(fèi)市場(chǎng)的橋梁和紐帶，是十分重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過(guò)數(shù)十萬(wàn)管道建設(shè)者數(shù)十年的拼搏建設(shè)，日前我國(guó)長(zhǎng)輸干線管道已達(dá)8萬(wàn)km,國(guó)內(nèi)70%的石油和99%的天然氣都是通過(guò)管道運(yùn)輸?shù)�。頂�?jì)到“十二五”末，長(zhǎng)輸干線管道將超過(guò)10萬(wàn)km，管道在實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生中的作用將更加凸顯。同時(shí)也要看到，近年來(lái)，在管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)中還存在一些突出問(wèn)題。比如，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快，許多當(dāng)年遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已被建筑物包圍甚至占?jí)海��?jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護(hù)之間的矛盾比較尖銳、復(fù)雜。又如，管道安全運(yùn)行的外部環(huán)境仍然嚴(yán)峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為比較猖撅，管道甚至成為國(guó)內(nèi)外恐怖分子攻，f「的高危日標(biāo)。再如，由于管道與鐵路、公路、河道等工程的相遇關(guān)系，以及管道企業(yè)與沿線土地、設(shè)施權(quán)利人之間的民事關(guān)系，產(chǎn)生了不少糾紛，有的甚至為管道安全留下隱患。這些問(wèn)題在不同程度上對(duì)管道的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)能源安全和公共安全造成了不利影響，亟須得到解決。

黨和政府歷來(lái)高度重視管道保護(hù)工作。早在1989年，國(guó)務(wù)院就制訂了《石油天然氣管道保護(hù)條例》,2001年又作了修定，該條例對(duì)于保護(hù)管道設(shè)施起了一定的積極作用。近些年來(lái)，面對(duì)管道保護(hù)的新形勢(shì)、新問(wèn)題，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作出重要批示，要求從體制、法制上研究管道保護(hù)治本之策，建立長(zhǎng)效機(jī)制。國(guó)務(wù)院法制辦從2003年開始會(huì)同有關(guān)部門和單位，著手進(jìn)行《管道保護(hù)法》起草工作。經(jīng)過(guò)各方共同努力，2009年8月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《管道保護(hù)法(草案)》；2010年6月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議正式通過(guò)了《管道保護(hù)法》。這部法律在總結(jié)條例實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，對(duì)管道的規(guī)劃與建設(shè)、運(yùn)行中的保護(hù)、管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理等與管道安全枚關(guān)的重大問(wèn)題作了制度安排，強(qiáng)化了政府、政府部門、管道企業(yè)、有關(guān)單位和個(gè)人在管道保護(hù)中的義務(wù)和責(zé)任。當(dāng)前，宣傳好、貫徹好這部法律，推動(dòng)政府及其有關(guān)部門履行管道保護(hù)職責(zé)，促進(jìn)管道企業(yè)改進(jìn)管理，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)管道的意識(shí)，解決影響管道安全的問(wèn)題和隱患，從而確保管道運(yùn)輸安全，維護(hù)能源安全和公共安全，是一項(xiàng)十分關(guān)鍵而緊迫的任務(wù)。

二、全面理解和執(zhí)行《管道保護(hù)法》規(guī)定的重要制度

《管道保護(hù)法》將一系列實(shí)踐證明行之有效的體制、機(jī)制和措施上升為法律制度。全面理解和執(zhí)行這些制度，是宣傳貫徹《管道保護(hù)法》的必然要求和核心內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，《管道保護(hù)法》規(guī)定的重要制度主要包括以下五個(gè)方面:

一是管道保護(hù)管理體制。在中央政府層級(jí)，國(guó)務(wù)院能源主管部門主管全國(guó)管道保護(hù)工作，負(fù)責(zé)編制全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨省管道保護(hù)的重大問(wèn)題;國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)相關(guān)工作。在地方政府層級(jí)，省級(jí)人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門是縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門，主管本行政區(qū)域管道保護(hù)工作，協(xié)調(diào)處理管道保護(hù)的重大問(wèn)題，指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護(hù)義務(wù)，依法查處危害管道安全的違法行為;縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護(hù)相關(guān)工作;縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域管道保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促、檢查有關(guān)部門依法履行職責(zé)，組織排除管道的重大外部安全隱患。

二是管道規(guī)劃和建設(shè)制度�！豆艿辣Ｗo(hù)法》強(qiáng)調(diào)，從管道的規(guī)劃、建設(shè)開始，管道企業(yè)以及有關(guān)單位就必須貫徹管道保護(hù)的理念，遵循安全、環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟(jì)合理的原則。首先，為了從源頭上理順管道建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，避免因規(guī)劃不協(xié)調(diào)產(chǎn)生危害管道安全的隱患，《管道保護(hù)法》要求編制全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃和管道企業(yè)管道建設(shè)規(guī)劃。其次，為了防止和減輕自然災(zāi)害的影響，協(xié)調(diào)處理管道與其他建設(shè)項(xiàng)日的關(guān)系，規(guī)定管道建設(shè)選線應(yīng)當(dāng)避開自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，并與建筑物、構(gòu)筑物以及其他基礎(chǔ)設(shè)施保持規(guī)定距離;管道建設(shè)項(xiàng)日應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。最后，對(duì)于管道的建設(shè)施工，《管道保護(hù)法》規(guī)定，管道企業(yè)必須依法選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理單位進(jìn)行管道建設(shè);管道的安全保護(hù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與管道主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投人使用;管道建成后按照有關(guān)規(guī)定竣工驗(yàn)收合格，方可正式交付使用;管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)將竣工測(cè)量圖報(bào)有關(guān)部門備案。

三是管道運(yùn)行中的保護(hù)制度。首先，為了進(jìn)一步強(qiáng)化管道企業(yè)的責(zé)任，《管道保護(hù)法》規(guī)定，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全管道巡護(hù)制度，配備專門人員進(jìn)行日常巡護(hù);應(yīng)當(dāng)建立定期檢測(cè)維修制度，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)段和場(chǎng)所進(jìn)行重點(diǎn)檢測(cè);應(yīng)當(dāng)配備管道保護(hù)必需的人員和技術(shù)裝備，研發(fā)使用管道保護(hù)技術(shù)，保證必需的經(jīng)費(fèi)投人;應(yīng)當(dāng)及時(shí)排除管道安全隱患，企業(yè)自身排除確有困難的應(yīng)當(dāng)報(bào)告有關(guān)部門，由政府或者政府部門組織協(xié)調(diào)排除安全隱患。

其次，《管道保護(hù)法》根據(jù)管道保護(hù)的技術(shù)要求，按照各類行為對(duì)管道安全和公共安全的危害程度規(guī)定了針對(duì)管道或者在管道設(shè)施附近禁止實(shí)施的行為。最后，關(guān)于應(yīng)急管理，《管道保護(hù)法》要求管道企業(yè)制定管道事故應(yīng)急頂案，配備搶險(xiǎn)救援人員和設(shè)備定期進(jìn)行應(yīng)急救援演練。發(fā)生管道事故時(shí)，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)頂案，及時(shí)通報(bào)有關(guān)單位和居民，采取措施消除或減輕危害，并向有關(guān)部門報(bào)告。政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急頂案，組織進(jìn)行事故的應(yīng)急處置與救援。

四是管道與其他工程相遇關(guān)系的處理制度。《管道保護(hù)法》規(guī)定處理相遇關(guān)系的原則是法律有明確規(guī)定的，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;法律沒(méi)有規(guī)定的，建設(shè)工程雙方應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商;后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程;同時(shí)開工的建設(shè)工程，后批準(zhǔn)的建設(shè)工程服從先批準(zhǔn)的建設(shè)工程;建設(shè)工程各方應(yīng)當(dāng)為對(duì)方提供必要的便利。根據(jù)上述原則，《管道保護(hù)法》還針對(duì)一些具體的相遇情形，作了如何協(xié)商、補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

五是法律責(zé)任制度。為了加大違法行為處罰力度，保障法律實(shí)施，《管道保護(hù)法》還規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)于管道企業(yè)違反相關(guān)義務(wù)的行為，由有關(guān)部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的處以罰款，并對(duì)直接責(zé)任人員給予處分。對(duì)于其他單位和個(gè)人違反本法規(guī)定、危害管道安全的特定行為，視情況由主管部門責(zé)令改正，或者處以罰款。對(duì)于構(gòu)成犯罪的行為，依法追究刑事責(zé)任;尚未構(gòu)成犯罪但構(gòu)成違反治安管理的行為，依法給予治安管理處罰。對(duì)于政府及其有關(guān)部門違反本法規(guī)定、不履行相關(guān)職責(zé)的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接責(zé)任人員給予處分

三、認(rèn)真抓好《管道保護(hù)法》的宣傳貫徹工作

《管道保護(hù)法》頒布以來(lái)，各方面普遍反映，這部法律總結(jié)了實(shí)踐做法，借鑒了國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，反映了各方意見和建議，對(duì)管道建設(shè)、管理和保護(hù)所作的各項(xiàng)規(guī)定富有針對(duì)性和可操作性。好的制度來(lái)之不易，但更為關(guān)鍵的是，通過(guò)扎扎實(shí)實(shí)地宣傳貫徹工作，將紙面上的法條轉(zhuǎn)化為運(yùn)行中的制度，將制度的生命力落實(shí)為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。下一步，圍繞《管道保護(hù)法》的宣傳貫徹，應(yīng)當(dāng)著力抓好以下三方面的工作:

一是高度重視《管道保護(hù)法》的宣傳和學(xué)習(xí)�！豆艿辣Ｗo(hù)法》具有莊嚴(yán)的法律權(quán)威，任何公民、法人或者其他組織都有責(zé)任認(rèn)真學(xué)習(xí)、嚴(yán)格遵守�！豆艿辣Ｗo(hù)法》賦予管道保護(hù)職責(zé)的政府機(jī)關(guān)及其工作人員，以及履行管道保護(hù)義務(wù)的管道企業(yè)及其工作人員要首先帶頭學(xué)習(xí)、貫徹這部法律，做到真學(xué)、真懂、真用，自覺履行職責(zé)義務(wù)，確保各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)到位。有關(guān)政府部門和管道企業(yè)要積極謀劃、精心部署，面向全社會(huì)做好《管道保護(hù)法》的普法宣傳，有針對(duì)性地加大在管道沿線地區(qū)和相關(guān)單位的宣傳力度，對(duì)危害管道安全的違法犯罪活動(dòng)形成有效威懾，努力營(yíng)造有利于管道保護(hù)的社會(huì)氛圍。

二是善于依法辦事，依法加強(qiáng)管道保護(hù)工作。用好、用活、用足《管道保護(hù)法》規(guī)定的一系列重要制度，是解決好管道保護(hù)工作中突出問(wèn)題的關(guān)鍵所在。管道企業(yè)要將管道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)全方位納人法治軌道，依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，做到權(quán)利清晰、責(zé)任到位、管理規(guī)范、保護(hù)有力。要不斷提高按照法律思維、運(yùn)用法律手段解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力，綜合運(yùn)用規(guī)劃、評(píng)審、協(xié)商、補(bǔ)償、法律責(zé)任等制度，依法妥善處理管道建設(shè)與其他建設(shè)項(xiàng)日之間的關(guān)系，及時(shí)化解管道安全隱患。要支持和推動(dòng)政府有關(guān)部門切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和執(zhí)法工作，組織協(xié)調(diào)解決涉及管道保護(hù)的重大問(wèn)題，依法嚴(yán)格追究危害管道安全行為的法律責(zé)任。

三是進(jìn)一步做好管道保護(hù)方面的制度建設(shè)工作�！豆艿辣Ｗo(hù)法》已經(jīng)出臺(tái)，但管道保護(hù)方面的制度建設(shè)工作不能一勞永逸、停滯不前。作為法律的規(guī)范，《管道保護(hù)法》的規(guī)定帶有原則性、框架性，在具體執(zhí)行過(guò)程中，還需要有關(guān)政府、政府部門和管道企業(yè)，根據(jù)《管道保護(hù)法》有關(guān)精神，結(jié)合實(shí)際情況，制定出貼近實(shí)際、切實(shí)管用的具體措施、辦法和規(guī)章制度。法律規(guī)定來(lái)自于實(shí)踐，也接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。伴隨著管道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和保護(hù)實(shí)踐的持續(xù)發(fā)展，《管道保護(hù)法》在貫徹實(shí)施過(guò)程中也會(huì)暴露出一些不足，其中的一些規(guī)定還需要在不斷總結(jié)正反兩方面實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加以修改、補(bǔ)充和完善

總之，《管道保護(hù)法》的宣傳、貫徹和實(shí)施離不開各地方、各部門、管道企業(yè)、有關(guān)單位乃至全社會(huì)的密切配合。讓我們共同努力，以對(duì)國(guó)家能源安全和公共安全高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，落實(shí)好《管道保護(hù)法》規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)，把我國(guó)石油天然氣管道保護(hù)工作提高到一個(gè)新的水平。

(作者:國(guó)務(wù)院法制辦黨組成員，秘書行政司司長(zhǎng))

《管道保護(hù)》2011年第1期（總第1期）